รัฐราชการ – ศัตรูหรือความคุ้นเคยของประชาธิปไตยไทย

ภูริภัทร์ เครือนพรัตน์
11 กันยายน 2563

---

ศาสตราจารย์เฟรด ริกส์ (Fred W. Riggs) ได้เคยกล่าวไว้ว่าการเมืองไทยหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ.2475 นั้น เป็นการเมืองแบบรัฐราชการ หรือ bureaucratic polity[1] ที่ระบบราชการอยู่เหนือสภาวะทางการเมือง[2] ชนชั้นปกครองจึงมักมีที่มาจากระบบราชการ หรือเป็นข้าราชการมาก่อน ไม่ได้เป็นนักการเมืองอาชีพนั่นเอง

ซึ่งจุดแตกต่างที่สำคัญที่แตกต่างระหว่างนักการเมืองอาชีพกับนักการเมืองราชการก็คือ นักการเมืองราชการไม่ได้รับการ “เลือกตั้ง” (election) เพื่อเข้าสู่ตำแหน่ง แต่ได้รับการ “แต่งตั้ง” (appointment) จากผู้มีอำนาจสูงกว่า ดังนั้น ที่มาของนักการเมืองอาชีพจึงมีความชอบธรรมตามระบอบประชาธิปไตยมากกว่าตามที่นักสังคมวิทยาชาวเยอรมันอย่างมักซ์ วีเบอร์ (Max Weber) ได้เคยกล่าวไว้[3] ซึ่งความชอบธรรมตามกรอบคิดของวีเบอร์นั้นก็ถูกขับเคลื่อนผ่านความสมเหตุสมผล (Rationality) ซึ่งเป็นกลไกที่รัฐใช้ในการอ้างเป็นเหตุผลของการปกครอง ดังนั้นการที่รัฐจะกระทำการใด ๆ จะต้องมีความชอบธรรมอย่างน้อยที่สุดก็ต่อกฎหมาย

กรณีการลาออกฟ้าผ่าของนายปรีดี ดาวฉาย อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา [2/2] โดยให้เหตุผลเรื่องสุขภาพนั้นก็เช่นกัน ที่ดูจะเป็นเหตุผลที่ฟังดูแล้วไม่สมเหตุสมผล เนื่องจากดำรงตำแหน่งได้เพียง 21 วันเท่านั้น ดังนั้นประชาชนผู้สนใจการเมืองจึงพุ่งเป้าไปที่ความขัดแย้งภายในรัฐบาลเอง

แล้วเหตุผลอันใด ที่ทำให้นายปรีดีต้องลาออกอย่างกะทันหันขนาดนั้น เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐมนตรีที่มีข่าวลือแว่วมาหนาหูว่าจะมีการ “ไขก๊อก” ก็ต้องใช้เวลาเลี้ยงข่าวเป็นเดือน ๆ อนึ่งคำว่าไขก๊อกก็มีที่มาจากวลีเปรียบเทียบจากการ “ล้างมือ” การล้างมือนั้น ในหนังจีนกำลังภายในจะหมายถึงการวางมือ หรือเลิกเล่น การดำรงตำแหน่งทางการเมืองก็เช่นกัน การ “ไขก๊อก” เพื่อล้างมือ จึงเป็นสำนวนเพื่อสื่อถึงการ “วางมือ” ทางการเมือง

ฉะนั้น การไขก๊อกจึงเปรียบเสมือนการปลดปล่อยสิ่งที่อัดอั้นมานานให้หลั่งไหลออกมา ดั่งแรงดันน้ำที่ที่ถูกก๊อกนั้นปิดอยู่ ความรู้สึกของคนที่อึดอัด ไม่สบายใจ อยู่ในตำแหน่งแล้วทำงานไม่ได้ ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใดก็ตาม ผนวกกับแรงกดดันจากรอบข้างทุก ๆ ฝ่าย และยังต้องหาเหตุผลของการลาออกเพื่อรักษาภาพลักษณ์โดยรวมของรัฐบาล จึงต้อง “เปิด” ประตูน้ำเพื่อลดแรงดันน้ำที่กั้นอยู่ออกไป ดังนั้นการ “ไขก๊อก” ครั้งนี้ คงจะทำให้นายปรีดีสบายใจ ขึ้นไม่มากก็น้อย

แต่สาเหตุอันใด นอกเหนือจากการกระทบกระทั่งกันในงานปกติ จนทำให้ต้องลาออก จนถึงขั้นที่ประชาชนทั่วไปไม่ได้รับสัญญาณจากสื่อ หรือจากการแสดงออกจากตัวรัฐมนตรีเอง เช่น นายสมคิด จาตุศรีพิทักษ์ ที่ได้กล่าวคำว่า “เหนื่อย” กลางสภาผู้แทนราษฎรในการตอบคำถามของฝ่ายค้าน หรือการที่กลุ่มสี่กุมาร – อุตตม สนธิรัตน์ สุวิทย์ กอบศักดิ์ – ลาออกจากสมาชิกพรรคพลังประชารัฐ โดยยังคงไม่ลาออกจากตำแหน่งรัฐมนตรี กล่าวคือเป็นรัฐมนตรีแบบ “ขาลอย” เพื่อแสดงให้กลุ่มการเมืองเห็นถึงสัญญาณความไม่พอใจ

เราจึงอาจต้องกลับไปดูถึงที่มาของนายปรีดีเอง นายปรีดีไม่ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกพรรคพลังประชารัฐ แต่เป็นโควตาส่วนตัวของนายกรัฐมนตรีเอง ซึ่งในหลายครั้งหลายคราวในการจัดตั้งรัฐบาล ก็มักจะมีคนนอก ที่ไม่ได้เป็นทั้ง ส.ส. และสมาชิกพรรคการเมือง มารับตำแหน่งรัฐมนตรี ตามความสามารถและเพื่อประโยชน์สูงสุดในการบริหาราชการนั่นเอง ซึ่งเหล่า “คนนอก” นี้ เรามักจะมีชื่อเรียกว่า “เทคโนแครต” (technocrat) คือเป็นคนที่มีความชำนาญ “เฉพาะด้าน” ที่มาจากระบบ “ราชการ” หรือผู้มีความเชี่ยวชาญ (expert) จากภายนอก เช่น ภาคเอกชน ที่ผู้นำเห็นว่ามีความสามารถ กล่าวคือเป็นการ “แต่งตั้ง” จากผู้มีอำนาจในรัฐบาล มากกว่าจะเป็นการ “เลือกตั้ง” จากประชาชน ซึ่งนายปรีดีนั้นก็เข้าข่ายเป็นเทคโนแครต เพราะเข้ามาเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังโดยโควต้าของนายกรัฐมนตรี ที่มีอดีตเป็นนายธนาคารใหญ่ และไม่ได้มีส่วนเกี่ยวข้องหรือเป็นสมาชิกพรรคพลังประชารัฐ หรือพรรคร่วมรัฐบาลอื่น อีกทั้งยังไม่ได้เป็น ส.ส.

ดังนั้น จะเป็นไปได้หรือไม่ ที่การลาออกของ “เทคโนแครตปรีดี” จะมีแรงกดดันจาก “ฝ่ายการเมือง” ที่มาจากการเลือกตั้ง? กระนั้นก็ดี คำถามที่เป็นหลักใหญ่ใจความมากว่านั้นคือ ตำแหน่งรัฐมนตรี ที่เป็นเสมือนผู้บังคับบัญชาสูงสุดของกระทรวงและหน่วยงานราชการทั้งหมดของประเทศ ควรจะมาจากการเลือกตั้งหรือฝ่ายการเมืองหรือไม่? และหากการมีรัฐมนตรีที่เป็นเทคโนแครตมากเกินไป จะเกิดอาการเป็น “รัฐราชการ” (bureaucracy) ที่ลดทอนคุณค่าของการเป็นประชาธิปไตยหรือไม่?

เมื่อย้อนดูในอดีต เราจะพบว่ามีรัฐมนตรีที่เป็นเทคโนแครตอยู่มาก นั่นก็อาจเป็นเพราะวิสัยทัศน์ของหัวหน้ารัฐบาล หรือนายกรัฐมนตรีนั้น ต้องการคนที่มีความสามารถและประสบการณ์เฉพาะด้านที่ตรงกับงานที่รัฐมนตรีต้องทำ ซึ่งเป็นสิ่งที่ ส.ส. ที่มีอยู่อาจไม่มี จึงต้องไปรับคนนอกมาบริหาร แต่ขณะเดียวกัน ก็ต้องให้ ส.ส. ที่มีได้แสดงความสามารถ เพราะ ส.ส. เป็นสมาชิกฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นฝ่ายที่ให้กำเนิดรัฐบาลและนายกรัฐมนตรี หรือฝ่ายบริหารทั้งหมดนั่นเอง

การแต่งตั้งรัฐมนตรีจึงต้องเป็นการแบ่งรับแบ่งสู้ระหว่างการแต่งตั้งผู้มีความสามารถภายนอกกับคนภายใน ไม่เพียงแต่จะเป็นเรื่องความเหมาะสมกับตำแหน่ง แต่ก็อาจต้องเป็นเรื่องของสิทธิหรือโควตาด้วย เพราะทุกคนก็ต้องลำบากเหน็ดเหนื่อยกับการหาเสียงเลือกตั้ง ประสานงานระหว่างพรรคการเมือง กับคณะกรรมการการเลือกตั้ง กับส่วนราชการ ฯลฯ ความต้องการที่จะมีตำแหน่งจึงไม่ใช่เรื่องที่แปลกอะไรนัก นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหาร จึงต้องบริหารความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติด้วย เพราะมีที่มามาจากกันและกัน และคานอำนาจซึ่งกันและกัน

แน่นอนว่าการมีสัดส่วนของเทคโนแครตในรัฐบาลมากเกินไปย่อมเกิดปัญหา เพราะมักถูกครหาด้วยการ “ลอยมา” รับตำแหน่ง ซึ่งอาจเป็นความพิศวาส หรือมีความสนิทสนมกันส่วนตัว ทำให้เกิดปัญหาการทุจริตตามมาได้ เป็นที่มาของความไม่โปร่งใสส่วนหนึ่ง แต่ก็อาจมีข้อดีเรื่องความชำนาญ ประสบการณ์และความสามารถ อย่างเช่นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ก็มักจะเป็นคนนอกที่เป็นอดีตทหารชั้นผู้ใหญ่ที่รู้เรื่องราวความเป็นไปในกองทัพ อีกทั้งวัฒนธรรมองค์กรที่ทหารไม่นิยมให้คนที่เป็นพลเรือนมาปกครอง

 กลับมาในกรณีของปรีดี ดาวฉาย ที่มีข่าวลือหนาหูว่ามีความขัดแย้งในการทำงานกับผู้บริหารอื่นในกระทรวง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ระดับอธิบดี หรือเป็นเรื่องการต่อสัมปทานของบริษัทคมนาคมขนส่งทางรางบริษัทหนึ่งในกรุงเทพ ซึ่งนายปรีดีกับผู้บริหารอีกท่านหนึ่งในกระทรวง ซึ่งมาจากฝ่ายการเมือง มีความเห็นไม่ตรงกัน[4] ในขั้นนี้ จึงเป็นการขัดแย้งกัน ไม่เพียงแต่ในระดับของที่มาของรัฐมนตรีในรัฐบาล แต่ไปจนถึงระดับของรัฐราชการกับผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งมาตามระบอบประชาธิปไตย

มีการกล่าวกันตามสื่อต่าง ๆ นานา ถึงสาเหตุในการลาออกจากตำแหน่งของนายปรีดี ไม่ว่าจะเป็นความขัดแย้งในการแต่งตั้งโยกย้าย การโดดน้ำหนีรัฐนาวาที่กำลังจะพังลงไปนี้ หรือการหลีกเลี่ยงเป็นเป้าในการที่จะต้องรับผิดในการต่อสัมปทานที่ยังสรุปไม่ได้ว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่[5] ทำให้คนที่มีตำแหน่งเดิมเป็นถึงนายธนาคารเงินเดือนมากมายไม่อยากเอาตัวมาเปลือง และเสี่ยงกับการติดคุกติดตาราง ต้องยอมถอยออกห่างก่อนเกินกว่าจะสาย สิ่งเหล่านี้ย้ำให้เราเห็นถึงความไม่ลงรอยกันระหว่างฝ่ายเทคโนแครตและฝ่ายการเมืองที่ไม่สามารถทำงานให้มีความเป็นเนื้อเดียวกัน หรือเป็นพวกเดียวกันได้

แน่นอนว่าการเป็นผู้บริหารระดับกระทรวงร่วมกัน หากไร้ซึ่งความไว้เนื้อเชื่อใจกันแล้ว ก็ยากที่จะทำงานได้ราบรื่น ซึ่งแน่นอนว่าการแย่งชิงตำแหน่งกันระหว่างโควตาของนายกรัฐมนตรีกับฝ่ายการเมืองที่มีที่มาจากพรรคการเมืองนั้น เกิดขึ้นอยู่ตลอด เนื่องจากแต่ละฝ่ายต่างถือความชอบธรรมคนละแบบ เช่น นายกรัฐมนตรีก็มีสิทธิ์เลือกผู้บริหารที่ตัวเองไว้วางใจ แต่ฝ่ายพรรคการเมืองก็อ้างความชอบธรรมในการได้รับเลือกตั้งและได้รับความไว้วางใจจากประชาชน จึงมีความชอบธรรมทั้งสองฝ่าย การประนีประนอมกันจึงมาอยู่ในจุดที่ใครอยู่ได้เพราะใคร ใครต้องพึ่งใครมากกว่ากัน เช่น หากเป็นรัฐที่ระบบราชการเข้มแข็ง ก็พึ่งพาฝ่ายการเมืองน้อย การแต่งตั้งรัฐมนตรีโดยนายกรัฐมนตรีจึงมีอำนาจมากกว่า แต่แน่นอนว่าก็จะเป็นการลดทอนความสำคัญของประชาธิปไตยลงไป

การที่ระบบราชการสามารถ function หรือปฏิบัติการได้อย่างปกติไม่บกพร่อง จึงทำให้ประชาชนไม่เห็นว่าการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองนั้นมีความสำคัญ หรือที่ได้ยินกันในนามของ “การเมืองนิ่ง” นั่นเอง เมื่อการเมืองนิ่งเรามักได้ยินคำชื่นชมว่า เมื่อการเมืองนิ่งจะได้เอาเวลาไปพัฒนาเศรษฐกิจและการลงทุน สร้างความเชื่อมันให้นักลงทุนทั้งในและต่างชาติ แต่กลับลืมไปว่า การเมืองที่นิ่งเกินไปทำให้ผู้มีอำนาจวางรากฐานอำนาจของตนเองอยู่ในระบบได้นาน และกลายเป็นระบอบเองไปเสียทั้งหมด ประเทศที่เป็นประชาธิปไตยจึงมักกำหนดให้ผู้นำคนหนึ่งอยู่ในอำนาจได้ไม่เกินสองวาระ นอกจากนี้การเมืองที่นิ่งเกินไปยังทำให้ระบบรัฐราชการมีความเข้มแข็งขึ้น และปิดโอกาสในการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองลงไป เช่น ในกรณีของประเทศสิงคโปร์

ในแง่นี้ การพยายามให้มีเทคโนแครตที่ไม่ได้ยึดโยงกับฝ่ายการเมืองและประชาชนนั้น เป็นการวางรากฐานอำนาจของตัวผู้นำเองโดยนัย ซึ่งในกรณีของประเทศไทย ก็เห็นกันอยู่อย่างเป็นประจำ จนกลายเป็นความคุ้นชินของเราไปเสียแล้ว ด้วยกระแสการเรียกร้องประชาธิปไตย ไม่ว่าจะเป็นในสภาโดยการกดดันของพรรคการเมืองหรือการชุมนุมนอกสภา ทำให้การแต่งตั้งรัฐมนตรีนั้นจำเป็นที่จะต้องคำนึงถึงความยึดโยงกับประชาชนมากขึ้น[6] แม้ว่าฝ่ายการเมือง หรือ ส.ส. ของฝ่ายนั้นจะเป็นใครก็ตาม แต่อย่างน้อย เขาก็มีที่มาจากประชาชน เพื่อรักษาความเป็นประชาธิปไตยไว้

การเข้าใกล้รัฐราชการมากขึ้น ไม่ว่าจะโดยการทำให้รัฐมีขนาดใหญ่โดยการเพิ่มหน่วยงานราชการ และเพิ่มจำนวนข้าราชการ ทำให้กลไกของรัฐมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น ไปจนถึงการแต่งตั้งข้าราชการเก่าไปเป็นเทคโนแครตในคณะรัฐมนตรี ล้วนแล้วแต่เป็นการลดทอนความสำคัญประชาธิปไตย และเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประชาธิปไตย ที่ต้องการความเป็นการเมือง (the political) ที่มีการถกเถียง ต่อรอง ต่อต้าน ต่อสู้ เพื่อให้เกิดสิ่งที่ดีที่สุดที่ประชาต้องการที่สุด ไม่ใช่สิ่งที่ดีที่สุดที่ผู้ปกครองเป็นผู้กำหนด[7] เพื่อให้เข้าใกล้การปกครองโดยประชาชนเองมากที่สุด อนึ่ง เพื่อเป็นการลดความดันของ “ก๊อก” ที่จะได้ไม่ต้อง “ไข” กันบ่อย ๆ

สุดท้ายไม่ว่าเทคโนแครตจะเป็นผู้มีความรู้ความสามารถมากเท่าใด แต่หากผู้นำต้องการให้การบริหารมีความยึดโยงกับประชาชนมากขึ้น ก็จะต้องให้บุคลากรทางการเมืองมีบทบาทมากขึ้น และในขณะเดียวกันก็จะต้องพัฒนาระบบการตรวจสอบเพื่อความโปร่งใสให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น ต้องมีกระบวนการที่ชัดเจนและไม่เลือกปฏิบัติ อีกทั้งยังควรต้องให้มีผู้พิจารณาคดีที่หลากหลายและยึดโยงกับประชาชน เมื่อก่อนเราอาจเคยได้ยินว่าการปกครองที่ดีต้องมีหลักธรรมาภิบาล (good governance) แต่ในปัจจุบันหากต้องการให้เป็นประชาธิปไตยที่ยั่งยืนควรจะต้องมี fair jurisdiction หรือ ธรรมาตุลาการ ด้วย เพื่อลดอัคติต่อฝ่ายการเมือง และนักการเมืองอาชีพ ที่มักจะถูกผลักให้เป็นผู้ร้ายเสมอในสังคมไทย

---

[1] Siffin, William J. Administrative Science Quarterly 11, no. 3 (1966): 495-99. Accessed September 10, 2020. doi:10.2307/2391170.

[2] Riggs, Fred Warren. Thailand: The Modernization of a Bureaucratic Polity. Honolulu: East-West Center Press, 1966, 319-327.

[3] Weber, Max, Hans Gerth, and C. Wright Mills. From Max Weber: Essays in Sociology. New York: Oxford University Press, 1946, 198-201.

[4] https://www.matichonweekly.com/column/article_343276

[5] https://www.youtube.com/watch?v=7wY_9KZBn20&t=2523s

[6] https://www.youtube.com/watch?v=dnmaGtwA7XU

[7] โปรดดู Mouffe, Chantal. The Return of the Political. London: Verso, 1993.