[I] พันธนาการทางกฎหมายภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับเผด็จการ: จากการเรียกร้องของประชาสังคมสู่การเปลี่ยน (ไม่) ผ่าน

สำรวจประสบการณ์การแก้ไขรัฐธรรมนูญภายใต้ระบอบอำนาจนิยม:
จากประชามติของชิลี สู่การเสนอร่างรัฐธรรมนูญของ ILAW
ตอนที่ 1
พันธนาการทางกฎหมายภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับเผด็จการ: จากการเรียกร้องของประชาสังคมสู่การเปลี่ยน (ไม่) ผ่าน

นายศิปภน อรรคศรี

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้ถูกประกาศใช้อย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ 6 เมษายน พ.ศ. 2560ภายใต้บรรยากาศความกังขาต่อความชอบธรรมของรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว เนื่องจากหากพิจารณาจากบริบททางสังคมการเมืองในขณะนั้นอย่างแคบที่สุดสามารถแบ่งได้ออกเป็นสองทัศนะที่คัดง้างกันอยู่

ทัศนะแบบแรก คือ ความคิดเห็นที่สนับสนุนความชอบธรรมของรัฐธรรมนูญ อาทิ เสียงประชามติเห็นชอบกว่า 16 ล้านเสียง^[1]กล่าวคือ ผู้สนับสนุนมองว่าเป็นความชอบธรรมอันมาจากผลรวมของคะแนนเสียงสนับสนุนที่มีมากกว่าเสียงที่ไม่สนับสนุนจากการทำประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่7 สิงหาคม พ.ศ. 2559 กล่าวคือ เป็นวิธีคิดในลักษณะเดียวกับคณิตศาสตร์ที่สนเพียงผลลัพธ์มากกว่า-น้อยกว่า โดยไม่ได้พิจารณาถึงบริบทอำนาจทางการเมืองในห้วงเวลาขณะนั้น หรือปัจจัยอื่นใดประกอบ

อย่างไรก็ตาม ทัศนะในแบบแรกนั้นสวนทางชัดเจนกับทัศนะแบบที่สองซึ่งมองว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 แม้มีกระบวนการยกร่างและรับรองก่อนประกาศใช้เป็นไปตามข้อกฎหมาย แต่ขาดความชอบธรรม เนื่องจากการกีดกันความเห็นต่างในการมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญ นอกจากนั้นยังมิได้ประเมินเพิ่มเติมในเรื่องของบริบทความล่าช้าของการร่างรัฐธรรมนูญตามโรดแมปของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่มีมาแต่เดิม^[2]หรือประเด็นของบรรยากาศความตึงเครียดทางการเมืองที่ทำให้คนจำนวนหนึ่งตัดสินใจออกเสียงเห็นชอบเพื่อให้มีรัฐธรรมนูญ เพราะไม่สามารถคาดเดาได้ว่ากระบวนการร่างรัฐธรรมนูญจะเป็นอย่างไรต่อไปหากร่างรัฐธรรมนูญที่นำมาให้ประชาชนลงประชามติไม่ผ่านความเห็นชอบ^[3]

ผลพวงที่ตามมาของการให้ความเห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวมีข้อสังเกตอย่างน้อยสองประการ

ประการแรกประชามติเมื่อปี พ.ศ. 2559 ไม่เพียงแต่ผ่านความเห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญ แต่ยังผ่านคำถามพ่วงที่ให้อำนาจและความชอบธรรมอย่างน้อยในสองข้อ^[4]ได้แก่ (1) ความชอบธรรมในการบังคับใช้ยุทธศาสตร์ชาติต่อเนื่องไป และ (2) การให้อำนาจสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ในการออกเสียงเห็นชอบนายกรัฐมนตรี ซึ่งอำนาจดังกล่าวมีผลผูกพันให้เป็นบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญอันมีกำหนดเวลา 5 ปี 

ผลพวงประการที่สองคือ ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 นี้ได้กำหนดกลไกการแก้รัฐธรรมนูญเป็นตามมาตรา 256 ซึ่งก่อให้เกิดความยากลำบากในกระบวนการก้ไขรัฐธรรมนูญให้สอดคล้องกับความต้องการแท้จริงของประชาชน เนื่องด้วยเงื่อนไขการแก้ไขรัฐธรรมนูญต่างๆ อาทิ จำนวน สว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5ของสมาชิกรัฐสภาทั้งหมดที่ต้องเห็นชอบในวาระรับหลักการ รวมถึงเสียงเห็นชอบของ ส.ว. ที่ต้องใช้ตลอดจนจบกระบวนการลงมติ หรือเงื่อนไขการส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาว่าขัดต่อมาตรา 255 ของรัฐธรรมนูญหรือไม่ เป็นต้น ผลพวงที่เกิดขึ้นนั้นจึงนำมาสู่คำถามว่า ความยืนยงของรัฐธรรมนูญนั้นจะนำมาสู่เสถียรภาพทางการเมือง หรือจะกลายเป็นชนวนความขัดแย้งทางการเมืองในระยะยาวจากการสร้างระเบียบการเมืองที่เป็นการสืบทอดอำนาจของ คสช. กันแน่

เมื่อเป็นเช่นนั้นแล้ว กระแสการเปลี่ยนผ่านสู่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงเป็นไปได้ยาก ท่ามกลางความพยายามของกลุ่ม “โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน” หรือ ILAW ที่มีความพยายามรวบรวม 50,000 รายชื่อเพื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อสภา^[5]ซึ่งเป็นความตั้งใจของกลุ่ม ILAW ที่ต้องการเปลี่ยนผ่านรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้เกิดการเปลี่ยนผ่านไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้น ทว่าการเปลี่ยนผ่านที่ไม่ง่ายเช่นนี้มีโอกาสสำเร็จเพียงใด ขณะเดียวกันในวันที่ 25 ตุลาคม ค.ศ. 2020 ที่ประเทศชิลีได้มีการจัดทำประชามติเพื่อลงคะแนนเสียงว่าประชาชนเห็นชอบกับการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับแทนที่รัฐธรรมนูญชิลี ค.ศ. 1980หรือไม่ ซึ่งผลลัพธ์ของประชามติที่ชิลีประสบความสำเร็จด้วยผลคะแนน “เห็นชอบ” ให้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่กว่า 78%^[6]ทั้งนี้ชัยชนะในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของชิลีไม่ได้เป็นความยินดีแต่เพียงประชามติครั้งนี้เท่านั้น หากแต่ยังเป็นชัยชนะของประชาชนชาวชิลีที่ใช้เวลากว่า 40 ปีรื้อถอนรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1980ที่เป็นมรดกเผด็จการยุคนายพลปิโนเชต์ด้วยเช่นกัน 

---

^[1]ตัวอย่างข้อสนับสนุนเรื่องเสียงสนับสนุนรัฐธรรมนูญพ.ศ. 2560 ว่ามาจากประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญมาจากการให้สัมภาษณ์ของสมาชิกวุฒิสภาคำนูณสิทธิสมาน: “ผมจะโหวตเห็นชอบกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ- ทั้งตั้งส.ส.ร. และตัดอำนาจส.ว.เลือกนายกฯ”. (6 ก.ย. 2563). ThaiPBS. เว็บไซต์: https://news.thaipbs.or.th/content/296196; หรือตัวอย่างจากการอภิปายในสภาของสมาชิกวุฒิสภาเจตน์ศิรธรานนท์: “หมอเจตน์ชี้รัฐธรรมนูญปี2560 มีความเป็นประชาธิปไตยให้ส.ว. เลือกนายกฯชอบธรรมตามประชามติ”. (23 ต.ค. 2563). The Standard. เว็บไซต์: https://thestandard.co/docter-jate-say-2017-constitution-is-fair-enough/.  

^[2]โรดแมปที่สองของคสช. เดิมทีมีแผนเตรียมการเลือกตั้งหลังจากมีการผ่านกฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้งสำคัญ4 ฉบับให้ลุล่วงก่อนซึ่งในขณะนั้นยังขาดอีก2 ฉบับได้แก่พ.ร.ป. ว่าด้วยการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎรและพ.ร.ป. ว่าด้วยการมาซึ่งสมาชิกวุฒิสภานอกจากนั้นยังขาดกฎหมายตัวที่สำคัญที่สุดคือรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญฉบับของบวรศักดิ์อุวรรณโณก็เพิ่งถูกสภาไม่รับรองไปในช่วงเวลาดังกล่าวทำให้โรดแมปทั้งการร่างรัฐธรรมนูญและการจัดการเลือกตั้งจำเป็นต้องเลื่อนออกไป: “3 ปัจจัยโรคเลื่อน“โรดแมป””. (29 ก.ค. 2561). ประชาชาติธุรกิจ. เว็บไซต์: https://www.prachachat.net/politics/news-108292; “บทเรียนการเมืองจากบวรศักดิ์อุวรรณโณ‘เขาอยากอยู่ยาว’”. (26 ก.ค. 2559). มติชนออนไลน์. เว็บไซต์: https://www.matichon.co.th/columnists/news_224494. 

^[3]ในเวทีถกแถลงร่างรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่26 เมษายน2559 รศ. ตระกูลมีชัยได้แสดงข้อสังเกตต่อผลการทำประชามติว่าเกิดเป็นทางแพร่งระหว่างการรับร่างรัฐธรรมนูญกับไม่รับร่างรัฐธรรมนูญแล้วต้องเผชิญกับความเสี่ยงจากการที่ร่างรัฐธรรมนูญไม่ผ่านประชามติหรือผ่านเพียงคำถามพ่วงดูเพิ่มเติมได้ที่: ชัยรัตน์พัชรไตรรัตน์. (26 เม.ย. 2559). “คำถามพ่วงร่างรธน. ตัวแปรประชามติ”. (26 เม.ย. 2559). โพสต์ทูเดย์. เว็บไซต์: https://www.posttoday.com/politic/report/428524.

^[4]คำถามพ่วงของประชามติ2559 ได้ถามว่า“ท่านเห็นชอบหรือไม่ว่าเพื่อให้ปฏิรูปประเทศเกิดความต่อเนื่องตามแผนยุทธศาสตร์ชาติสมควรกำหนดไว้ในบทเฉพาะกาลว่าในระหว่าง5 ปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ให้ที่ประชุมร่วมกับของรัฐสภาเป็นผู้พิจารณาเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกฯ” อ่านเพิ่มเติมได้ที่: สายล่อฟ้า. (22 ส.ค. 2559). “”คำถามพ่วง” มันเกิดอะไรขึ้น”. ไทยรัฐออนไลน์. เว็บไซต์: https://www.thairath.co.th/content/696909.

^[5]ILAW. (21 ก.ค. 2563). “50,000 ชื่อร่วมรื้อร่วมสร้างร่วมร่างรัฐธรรมนูญ”. เว็บไซต์: https://ilaw.or.th/50000Con%20.

^[6]“Jubilation as Chile votes to rewrite constitution”. (26 October 2020). BBC. Retrieved: https://www.bbc.com/news/world-latin-america-54687090.