[II] ประสบการณ์ของชิลี กับการก่อกำเนิดรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1980

สำรวจประสบการณ์การแก้ไขรัฐธรรมนูญภายใต้ระบอบอำนาจนิยม: 
จากประชามติของชิลี สู่การเสนอร่างรัฐธรรมนูญของ ILAW
ตอนที่ 2
ประสบการณ์ของชิลี กับการก่อกำเนิดรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1980

นายศิปภน อรรคศรี

ย้อนกลับไปเมื่อสมัยที่ชิลีอยู่ภายใต้ระเบียบการปกครองแบบเผด็จการในยุคของนายพลปิโนเชต์ (Augusto Pinochet) ที่เข้าสู่อำนาจแห่งประธานาธิบดีได้ด้วยการรัฐประหารเมื่อปี ค.ศ. 1973 ซึ่งยังมีทั้งการจับกุมนักกิจกรรมทางการเมือง รวมถึงปราบปรามพรรคการเมืองฝ่ายซ้าย โดยเฉพาะอย่างยิ่งพรรคสังคมนิยม^[1]ทว่าการเปลี่ยนผ่านสู่ยุคเผด็จการภายใต้การนำของนายพลปิโนเชต์ไม่เพียงแต่กดปราบฝ่ายตรงข้ามหรือผู้ที่มีแนวโน้มเป็นภัยต่ออำนาจของเขา หากแต่ยังมีการรุกคืบถึงปริมณฑลของอำนาจเชิงโครงสร้างทางการเมืองเพื่อปูทางสู่การครองอำนาจในระยะยาวด้วยการทำประชามติเปลี่ยนผ่านจากรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1925เพื่อใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่กำหนดโครงสร้างทางการเมืองในการเปลี่ยนผ่านจากความขัดแย้งทางการเมือง ซึ่งผลของประชามติในวันที่ 11 สิงหาคม ค.ศ. 1980 ผลคือ “เห็นชอบ” รับรองร่างรัฐธรรมนูญเป็นจำนวนกว่า 69 % ซึ่งปัจจัยส่วนหนึ่งมาจากความหวาดกลัวของประชาชนจำนวนมากที่ไม่ต้องการเผชิญกับภาวะสงครามกลางเองแบบในสมัยของประธานาธิบดีอเยนเด^[2]

            ผลลัพธ์ที่ตามมาของการประกาศใช้รัฐธรรมนูญชิลี ค.ศ. 1980 มีอย่างน้อยสามประการ ได้แก่ 

ประการแรกสร้างหลักประกันทางอำนาจให้กองทัพ อาทิ การตั้งสภาความมั่นคงแห่งชาติ (National Security Council) ซึ่งมีนายทหารระดับสูงครองเสียงข้างมากในสภา หรือการขยายวาระการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีเป็น8 ปี เป็นต้น 

ประการที่สองคือ การจำกัดการมีส่วนร่วมหรือกิจกรรมทางการเมืองของประชาชน เช่นเดียวกับการไม่รับรองทางกฎหมายให้แก่พรรคการเมืองที่ต่อต้านระบอบที่นำโดยปิโนเชต์ ส่งผลให้เกิดการกีดกันทางกฎหมายแก่กลุ่มขบวนการแรงงาน หรือพรรคมาร์กซิส ที่เป็นศัตรูทางการเมืองกับปิโนเชต์โดยตรง 

ประการที่สามคือ การลดทอนอำนาจรัฐบาลท้องถิ่น และปรับสู่การเมืองที่อำนาจรวมศูนย์ไว้ภายใต้ประธานาธิบดียิ่งขึ้น กล่าวโดยภาพรวมของทั้งสามประการจึงส่งผลให้กองทัพเข้ามามีบทบาทอย่างเป็นทางการในการควบคุมระบอบการเมืองของชิลีภายใต้การบังคับใช้รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1980ไม่ว่าจะบทบาทประธานาธิบดีของปิโนเชต์ หรือการที่นายพลระดับสูงมีบทบาทควบคุมการเมืองผ่านเสียงข้างมากของสภาความมั่นคงแห่งชาติ

ทั้งนี้คำถามที่ต้องพิจารณาต่อไป คือ แล้วชิลีมีเส้นทางการเปลี่ยนผ่านจากอำนาจเผด็จการไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยได้อย่างไร? อีกทั้งการแก้รัฐธรรมนูญมีความสำคัญอย่างไรในเส้นทางการเปลี่ยนผ่านดังกล่าว?  

ชิลีปลดแอก: จากประชามติเลือกตั้งประธานาธิบดี สู่การเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1980

            การเปลี่ยนผ่านจากยุคเผด็จการปิโนเชต์สู่ความเป็นประชาธิปไตยในชิลี กล่าวได้ว่าเกิดขึ้นจากจุดเปลี่ยนของการทำประชามติให้มีเลือกตั้งประธานาธิบดีชิลีในปี ค.ศ.1988 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่ปิโนเชต์กำลังจะหมดวาระดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี อันเป็นคำถามให้เลือกลงคะแนนว่าเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยที่จะให้มีการยืดอายุให้นายพลปิโนเชต์ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีต่อไปอีก8 ปี คำตอบมีให้ลงคะแนนระหว่าง “เห็นด้วย” กับการต่ออายุให้ปิโนเชต์ ขณะที่ตัวเลือก “ไม่เห็นด้วย” หรือก็คือต้องการให้มีการเลือกตั้งประธานาธิบดีคนใหม่

ผลคะแนนการลงประชามติในครั้งนั้นออกมาเป็น เห็นด้วย 43.0% และไม่เห็นด้วย 54.7%^[3]จึงส่งผลให้ประชามติในครั้งนี้นำไปสู่การเลือกตั้งประธานาธิบดีคนถัดไปในช่วงปลายปี ค.ศ. 1989ทว่าจะแน่ใจได้อย่างไรว่าทางกองทัพจะไม่เกิดปฏิกิริยาโต้กลับหากเกิดความพ่ายแพ้ในสนามเลือกตั้งตามหลักประชาธิปไตย ประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจและสามารถถือได้ว่าเป็นหลักไมล์ที่สำคัญที่ส่งผลต่อการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยได้อย่างต่อเนื่องหลังจากการผ่านประชามติให้มีการเลือกตั้งประธานาธิบดี นั่นก็คือ การทำประชามติให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญซึ่งมีการจัดขึ้นเมื่อวันที่ 30 กรกฎาคม ค.ศ. 1989 

            ปรากฏการณ์ที่สังเกตได้ว่ามีนัยสำคัญในช่วงการทำประชามติในปี ค.ศ. 1989 มีองค์ประกอบอย่างน้อยสองด้าน ได้แก่ ด้านบรรยากาศทางการเมือง ไม่ว่าฝ่ายใดก็ตามล้วนสนับสนุนการทำประชามติ ทั้งฝ่ายขบวนการทางสังคมไม่ได้แสดงตนเป็นภัยคุกคามต่อรัฐบาลอย่างชัดเจนเทียบเท่ากับช่วงกลางปี ค.ศ. 1980นอกจากนั้นพรรคชาตินิยมฝ่ายขวายังได้เชิญชวนในมวลชนฝั่งตนไปร่วมใช้สิทธิ์ลงคะแนนประชามติด้วยเช่นกัน

ขณะที่อีกด้านหนึ่งคือ ด้านเนื้อหาของเจตจำนงการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เนื่องจากเจตนารมณ์ของการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้มีอย่างน้อย 3 ประการสำคัญ^[4]

ประการแรก คือ การขจัดมาตรา 8 ของรัฐธรรมนูญว่าด้วยการจำกัดความพหุนิยมทางการเมืองตั้งแต่ระดับปัจเจกไปจนถึงระดับพรรคการเมือง กล่าวคือ เป็นการเปิดช่องทางให้ประชาสังคมที่สนับสนุนอุดมการณ์แบบมาร์กซิสได้มีพื้นที่แสดงความคิดเห็นทางการเมืองอีกครั้ง แม้ว่าจะยังจำกัดบทบาทในการตัดสินใจทางการเมืองอยู่ก็ตาม 

ประการที่สองคือ การขจัดอำนาจของสมาชิกวุฒิสภาในการเลือกประธานาธิบดี และเปลี่ยนเป็นระบบเลือกประธานาธิบดีทางตรง

ประการที่สาม สภาความมั่นคงแห่งชาติ (COSENA) ถือเป็นหัวใจสำคัญสำหรับกองทัพในการทำหน้าที่ผู้พิทักษ์ของระบอบประชาธิปไตยเชิงปกปักษ์ สภาความมั่นคงแห่งชาติกลับได้รับความยินยอมให้ดำรงอยู่ต่อไปโดยมีการกำหนดให้ขอบเขตอยู่ที่การปรึกษาหารือกับประธานาธิบดีหรือสภาในเรื่องของความมั่นคงทั้งภายในและภายนอกประเทศ

40 ปี แห่งการเปลี่ยนผ่าน

            การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยของชิลีนับตั้งแต่การสืบทอดอำนาจของเผด็จการปิโนเชต์ผ่านรัฐธรรมนูญปี ค.ศ. 1980ยังคงดำเนินต่อไปหลังจากการแก้รัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 1989 ผ่านกระบวนการทางรัฐสภาตามระบอบประชาธิปไตยอีกนับหลายครั้งเพื่อให้การเปลี่ยนผ่านเป็นไปอย่างลุล่วง ตั้งแต่การดำเนินคดีกับอดีตเผด็จการอย่างปิโนเชต์ไม่ว่าจะเป็นการจับกุมปิโนเชต์ที่ลอนดอนในปี ค.ศ. 1998ซึ่งได้รับหมายจับจากสเปน^[5]หรือในปี ค.ศ. 2005 ที่ปิโนเชต์ถูกตัดสินจากศาลสูงสุดให้พ้นจากสภาวะคุ้มครองทางกฎหมายและมีความผิดฐานสังหารประชาชนนับร้อยในปฏิบัติการโคลัมโบ^[6]นอกจากนั้นปัจจัยสำคัญที่เป็นเครื่องยืนยันถึงการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยของชิลีก็คือ ความพยายามในการรื้อถอนรัฐธรรมนูญปี ค.ศ. 1980 

            การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในชิลีถืเป็นความพยายามที่ต่อเนื่องของชาวชิลีในการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยอย่างต่อเนื่อง ดังสังเกตได้จากช่วงเวลาจาก ค.ศ. 1989 – 2010 มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญชิลีกว่า 24 ครั้ง อีกทั้งเป็นการแก้มากถึง 91 จาก 120 มาตรา^[7]นอกจากนั้นยังมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งสำคัญที่ส่งผลต่อการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองชิลี ผ่านการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 2005 ที่ได้ลดทอนอำนาจของสภาความมั่นคงแห่งชาติลงเหลือเพียงคณะที่ปรึกษาของประธานาธิบดี และแม้ว่าจะลดวาระดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีเหลือ 4 ปีจาก 6 ปี ทว่าได้เพิ่มอำนาจของประธานาธิบดีในการถอดถอนผู้บัญชาการสูงสุดทั้งของกองทัพและตำรวจ เปลี่ยนแปลงการสรรหาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอีกด้วย 

            หลังจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งใหญ่ในปี 2005 แล้ว ชิลียังมีการแสเรียกร้องการปฏิรูปรัฐธรรมนูญให้หลุดพ้นจากรัฐธรรมนูญฉบับเผด็จการของยุคปิโนเชต์อยู่เรื่อยมา อาทิ กระแสการปฏิรูปรัฐธรรมนูญโดย Michelle Bachelet จากพรรคสังคมนิยมที่ได้รับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีด้วยคะแนนเสียงถล่มทลายไปกว่า62%^[8]เป็นต้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งกระแสการเรียกร้องในช่วงเดือนตุลาคม ปี ค.ศ. 2019 อันขยายตัวจากกระแสต่อต้านความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจที่ส่งผลต่อค่าใช้จ่ายในชีวิตประจำวันของชาวชิลี สู่การจุดกระแสการเปลี่ยนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทนที่รัฐธรรมนูญปี ค.ศ. 1980 และได้รับการจัดเป็นประชามติในวันที่ 25 ตุลาคม ค.ศ. 2020ในที่สุด^[9]

            ท้ายที่สุดแล้ว การทำประชามติให้มีหรือไม่มีการการร่างรัฐธรรมนูญชิลีฉบับใหม่ ในปี ค.ศ. 2020 ประชามติได้มีคำถามสองส่วนด้วยกัน ส่วนแรกเป็นการถามว่าต้องการให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ผลลัพธ์ของการลงคะแนนคือ เสียงกว่า 78% เห็นด้วยให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ นอกจากนั้นในส่วนของคำถามที่สองว่าด้วยที่มาของคณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ประชาชนชาวชิลีที่มาลงคะแนนเห็นด้วย 79% ว่าต้องมาจากสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงทั้งหมด^[10]ส่งผลให้ประชามติในครั้งนี้ถือเป็นจุดเริ่มต้นสู่การรื้อถอนมรดกชิ้นสุดท้ายของยุคปิโนเชต์ นั่นก็คือ รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1980 เพื่อเปลี่ยนผ่านชิลีสู่ประชาธิปไตยที่มีการกระจายความเท่าเทียมทางเศรษฐกิจภายใต้ความเป็นระบอบเสรีประชาธิปไตยอย่างแท้จริง ซึ่งผลสำเร็จจะเป็นเช่นไรก็ต้องติดตามกระบวนการกันต่อไป

---

^[1]อ่านเพิ่มเติมได้ที่: Genaro Arriagada Herrera (1988). Pinochet: The Politics of Power. Allen & Unwin.

^[2]Krause, C.A. (1980). “Pinochet Wins Overwhelming Vote on New Constitution”.The Washington Post. Retrieved from: https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1980/09/12/pinochet-wins-overwhelming-vote-on-new-constitution/750660cc-4fa3-4962-8720-9c4bddb2b595/.

^[3]NDI. (1988). Chile’s Transition to Democracy. Washington: The National Democratic Institute for International Affair.

^[4]Ibid, p. 182.

^[5]“Europe | Pinochet arrested in London”. (October, 17 1998). BBC News. Retrieved: http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/195413.stm.

^[6]“Court strips Pinochet of immunity”. (Septeber, 14 2005). BBC News. Retrieved: http://news.bbc.co.uk/2/hi/americas/4246780.stm.

^[7]Fuentes, Claudio. (2011). A Matter of the Few: Dynamics of Constitutional Change in Chile, 1990-2010. Texas law review. 89. 1741-1775.

^[8]“Bachelet pledges radical constitutional reforms after winning Chilean election”. (December, 16 2013). The Guardian. Retrieved: https://www.theguardian.com/world/2013/dec/16/chile-president-elect-michelle-bachelet-election-reforms.

^[9]Nugent, C. (October, 25 2020). “Chileans Are About to Vote on Rewriting Their Whole Constitution. Will It Turn a ‘Social Explosion’ Into a New Plan for the Country?”. Time. Retrieved: https://time.com/5900901/chile-constitution-referendum/.

^[10]“Jubilation as Chile votes to rewrite constitution”. (October, 26 2020). BBC News. Retrieved: https://www.bbc.com/news/world-latin-america-54687090.