เหตุผลของสภาสูง : หรือสภาสูงมีไว้เพื่อจำกัดอำนาจผู้แทนจากประชาชน ?

ภูริภัทร์ เครือนพรัตน์

จากร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ “ฉบับประชาชน” นั้นไม่ผ่านการพิจารณารับหลักการในรัฐสภาของประเทศไทยไปเมื่อไม่นานมานี้ ซึ่งหนึ่งในสาระสำคัญของการแก้รัฐธรรมนูญในครั้งนี้ก็คือ การพยายามลดอำนาจของวุฒิสภาในการเลือกนายกรัฐมนตรี ตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ด้วยเหตุนี้ จึงมีการถกเถียงกันในส่วนของ ภาระหน้าที่อื่น ๆ ของวุฒิสภา เช่น การแต่งตั้งบุคลากรในองค์กรอิสระ หรือในองค์กรตุลาการต่าง ๆ ที่สมาชิกวุฒิสภาจะมีหน้าที่ในการกลั่นกรองและคัดเลือก จนไปถึงการถกเถียงว่าวุฒิสภามีอำนาจมากเกินไปหรือไม่ ผู้เสนอญัตติถึงขั้นจะเสนอให้เปลี่ยนไปใช้ระบบสภาเดี่ยว (unicameralism) ที่มีแต่สภาผู้แทนราษฎร ที่มาจากการเลือกตั้งอย่างเดียว จึงเป็นที่น่าสนใจว่า ระบบสภาเดี่ยวนั้นก็มีหลายรัฐหลายประเทศที่ใช้อยู่ เช่น สิงคโปร์ กรีซ นอร์เวย์ สวีเดน หรือ นิวซีแลนด์ ซึ่งก็เป็นประเทศที่บริหารจัดการภาครัฐได้ดี และยังมีความเป็นประชาธิปไตยอีกด้วย แล้วหากเป็นอย่างนั้น วุฒิสภายังมีความจำเป็นอย่างไร และมากไปกว่านั้น สาเหตุที่แท้จริงของการมีวุฒิสภานั้น มีไว้เพื่ออะไร บทความนี้จะเสนอถึงเหตุผลของวุฒิสภาในช่วงต้นกำเนิด

สภาสูงคืออะไร

สภาสูง หรือที่ในประเทศไทยเราเรียกกันว่าวุฒิสภา นั้นมาจากคำว่า Senatus ในภาษาละติน ซึ่งมักเป็นสภาของผู้มีวัยวุฒิ เพราะในภาษาละติน Senex นั้นหมายถึงผู้ที่มีอายุมากกว่า หรือผู้สูงวัย ซึ่งเป็นอีกสภาหนึ่งในระบบสองสภา (bicameralism) ซึ่งต้นกำเนิดของคำว่า Senate นั้นมาจากสมัยโรมันโบราณ ซึ่งด้วยนิยามและบริบทที่ต้องการให้สภาสูงมีอยู่นั้น จึงเป็นที่มาของการให้ค่าว่า สมาชิกของสภาสูง และที่ประชุมของสภาสูงนั้น เป็นสภาของคนที่ฉลาดกว่า และมีประสบการณ์มากกว่าของสังคม หรือเหมาะสมที่จะเป็น “ชนชั้นปกครอง” เป็นต้น

อย่างไรก็ดี สภาสูงนั้นอาจมีที่มาจากการเลือกตั้ง แต่งตั้ง หรือได้ตำแหน่งจากการสืบสายโลหิตก็ได้ ซึ่งเป็นการให้คำแนะนำ หรือข้อเสนอแนะ ต่อสภาล่าง หรือสภาผู้แทน ที่มีที่มาจากประชาชน ไม่ว่าจะเป็นการเลือกตั้ง หรือการได้เขามาโดยวิธีอื่น ๆ ดังนั้น คล้ายกับว่า บทบาทของ “สภาสูง” จึงเป็นการให้คำแนะนำ หรือทักท้วงต่อสภาล่าง หากสภาล่างมีมติในการตรา/ออกกฎหมายอย่างใดอย่างหนึ่งแล้ว จะต้องมาผ่านชั้นสภาสูง เพื่อพิจารณาและเห็นชอบหรือยับยั้ง เพื่อไม่ให้สภาล่างมีอำนาจในการตรากฎหมายนั้นแต่เพียงส่วนเดียว

ดังนั้น หากเป็นเช่นดังกล่าว ก็หมายความว่า การมีอยู่ของส่วนสภาสูงนั้นมีมาเพื่อคานอำนาจกับสภาล่าง เพื่อไม่ให้สภาล่างนั้นมีอำนาจมากเกินไป อำนาจการตัดสินใจของสภาล่างนั้น จึงไม่ได้เป็นการตัดสินใจที่เด็ดขาดและสามารถนำการตัดสินใจนั้นไปบังคับใช้ได้ทั้งในการออกกฎหมายหรือการกระทำทางนิติบัญญัติอื่น ๆ หากแต่ต้องนำมาให้สภาสูงพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง เพื่อไม่ทำให้การตัดสินใจอยู่กับฝ่ายหนึ่งฝ่ายเดียว หรือในแง่นี้ ในกรณีที่สภาล่างเป็นสภาผู้แทนจากการเลือกตั้งของประชาชน ก็หมายความว่า การมีอยู่ของสภาสูงโดยตัวของมันเองนั้น มีไว้เพื่อคานอำนาจของฝ่ายชนชั้นปกครอง กับอำนาจของประชาธิปไตย

หรือการมีอยู่ของสภาสูงนั้นขัดต่อหลักการของประชาธิปไตย ?

แน่นอนว่าการปกครองในระบอบประชาธิปไตยทั้งแบบทางรงและแบบตัวแทนนั้น มีการกล่าวว่า “อำนาจเป็นของประชาชน” แต่อีกแง่หนึ่ง ฝ่ายที่เป็นตัวแทนของรัฐเอง ที่ไม่ได้เป็นตัวแทนของประชาชนโดยตรง ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการ หรือชนชั้นสูง ชนชั้นปกครอง ที่มีอำนาจในการกำหนดทิศทางหรือโครงสร้างของรัฐอยู่ก่อนแล้วนั้น จะไม่ยอมปล่อยให้ฝ่ายที่เป็นตัวแทนของประชาชนที่ประชาชนเลือกมานั้นกุมอำนาจในการควบคุมมทิศทางของรัฐอยู่ฝ่ายเดียวแน่นอน เพราะการเลือกตั้งตัวแทน ไม่สามารถควบคุม และไม่สามารถคาดการณ์ได้ (unpredictable) การมีอยู่ของสภาผู้แทนจากประชาชนนั้นเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงได้ตามอารมณ์ ความรู้สึก และเจตจำนงของประชาชน ทั้งนี้ก็ขึ้นอยู่กับสถานการณ์ทางการเมือง สภาพแวดล้อมทางสังคม ชีวิตความเป็นอยู่ สภาพเศรษฐกิจ และปัจจัยอื่น ๆ ที่มีรายละเอียดอีกมากมาย

ดังนั้นการจะพยายามรักษาให้รัฐคงอยู่ตามแบบที่ตัวรัฐต้องการ จึงไม่สามารถปล่อยให้สภาผู้แทนหรือสภาล่างเพียงอย่างเดียวสามารถตัดสินใจในกิจการที่สำคัญของรัฐแต่เพียงฝ่ายเดียวได้ จึงต้องให้มีสภาสูง ที่สามารถเลือกคนเข้ามาเองตามเหตุผลแห่งรัฐ (reason of state) ที่รัฐต้องการ และสามารถที่จะต่อรองอำนาจกับฝ่ายสภาผู้แทนที่มาจากประชาชนได้ การดำรงตำแหน่งในการเป็นสมาชิกในสภาสูง จึงไม่ได้จำเป็นต้องมาจากการเลือกตั้งอย่างเดียว หากแต่ต้องคำนึงถึงอายุ สายเลือด ประสบการณ์ชีวิต ประสบการณ์ในการทำงาน เพื่อที่จะให้แน่ใจได้ว่า บุคคลเหล่านี้ จะสามารถรักษา “ลักษณะของความเป็นชาติ” หรือความเป็นรัฐ ตามที่รัฐ และเหตุผลของรัฐต้องการ จึงเห็นได้ว่า บทบาทของสภาสูงนั้นมีความเป็นอนุรักษ์นิยม (conservatism) อยู่มากพอสมควร เพราะจุดประสงค์ก็คือเพื่ออนุรักษ์ความเป็นดั้งเดิมของรัฐไว้ ซึ่งแน่นอนว่าการคัดเลือกคนตามคุณสมบัติดังกล่าว ก็ยากที่จะเปลี่ยนแปลงได้ ต่างกับการเลือกตั้งเข้ามาเป็นสภาผู้แทนหรือสภาล่าง ที่อาจมีการเปลี่ยนแปลงได้ทุกเมื่อดังที่ได้กล่าวไป

มากไปกว่านั้น หากการปกครองที่เป็นระบบรัฐสภา ที่ฝ่ายบริหารนั้นมีบ่อเกิดมาจากฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากสภาผู้แทนอีก เมื่อทั้งฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติกุมอำนาจเสียงส่วนใหญ่ได้แล้ว การเปลี่ยนแปลงหรือกับขับเคลื่อนการบริหารภาครัฐ ก็จะเป็นของฝ่ายเดียว ซึ่งบางครั้งอาจไม่ตรงกับความต้องการของฝ่ายอำนาจเก่า ที่เคยเป็นชนชั้นปกครองมาก่อน การมีอยู่ของสภาสูงก็อาจเป็นหนึ่งกลไกที่สามารถนำมาใช้ในการต่อรองอำนาจกับฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติ หรือสภาล่างที่เป็นตัวแทนของประชาชน เพราะการเมืองของประชาชนนั้นเป็นการเมืองที่สามารถนำพาไปสู่ความสุดโต่ง (extreme) สุดขั้ว (radical) และอาจทำให้เกิดความรุนแรงไปจนถึงการเปลี่ยนแปลงครั้งยิ่งใหญ่ในรัฐได้ การได้มีสมาชิกของสภาสูง ที่มีอำนาจ และสามารถต่อรองกับฝ่ายตัวแทนของประชาชนได้ จึงเป็นเรื่องที่สำคัญ ในการโน้มน้าว และควบคุม ให้สภาผู้แทนหรือสภาล่างนั้น ดำเนินไปอย่างที่เหตุผลของรัฐต้องการ

การมีอยู่ของสภาสูงนั้นจึงคล้ายกับการมีตัวตน (body) ของรัฐอีกตัวตนหนึ่งซ่อนอยู่ในรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ซึ่งหากเกิดกรณีที่รัฐบาลและฝ่ายนิติบัญญัติมีการดำเนินนโยบายหรือบริหารภาครัฐที่แตกต่างจากสิ่งที่อีกตัวตนของรัฐต้องการแล้วนั้น ก็อาจกรณีคล้ายรัฐซ้อนรัฐ หรือรัฐพันลึก (deep state) เกิดขึ้นได้ เพราะการมีอยู่ของสภาสูงนั้นมาจากการแต่งตั้ง หรือเลือกมาตามความเหมาะสม ซึ่งอาจเกิดขึ้นโดย “มือที่มองไม่เห็น” ที่ไม่ทราบว่าเป็นใคร แต่มีอยู่โดยอาจไม่เห็นตัว เพื่อเป็นการรักษา “ความเป็นชาติ” เอาไว้ หรือในกรณีของประเทศไทย อาจมีไว้เพื่อธำรง “ความเป็นไทย” รักษา “ขนบธรรมเนียมประเพณีอันดีงาม” และปกป้องบ้านเมืองจาก “คนไม่ดี” ดังนั้น ผู้ที่จะดำรงตำแหน่งในสภาสูงของไทยจึงต้องเป็น “คนดี” ที่คอยปกปักรักษาชาติไทยไว้ให้ได้

อำนาจ (บางส่วน) ของสภาสูงในการเมืองไทย

อนึ่ง หากอ้างอิงตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 แล้ว วุฒิสภาอันเป็นสภาสูงของไทย ยังมีอำนาจในการตรวจสอบฝ่ายบริหาร พิจารณากฎหมาย เห็นชอบองค์กรอิสระ[1] ซึ่งวุฒิสภามีอำนาจในการพิจารณาและให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งบุคคลเพื่อทำหน้าที่ในองค์กรอิสระต่าง ๆ เช่น ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน ผู้ตรวจการแผ่นดิน หรือคณะกรรมการการเลือกตั้ง เป็นต้น (มาตรา 204, 222, 228, 232, 238, 241 และ 246) และยังมีอำนาจ “ในการให้ความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระในการจัดทำ “มาตรฐานทางจริยธรรม” เพื่อบังคับใช้ต่อองค์กรอิสระ” (มาตรา 219) ดังนั้น องค์กรอิสระเหล่านี้ ซึ่งเป็นองค์กรที่มีอำนาจมากตามรัฐธรรมนูญ สามารถให้คุณให้โทษต่อบุคลากรทางการเมือง และสถาบันทางการเมืองที่สำคัญต่าง ๆ เช่น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือ พรรคการเมืองที่นักการเมืองสังกัด ให้พ้นสภาพ หรือยุบพรรคการเมืองเหล่านั้นได้แล้ว ผู้ที่เป็นผู้กำหนดที่มาของบุคลากรองค์กรอิสระเหล่านั้นก็คือวุฒิสภาเอง

จึงกล่าวได้ว่า วุฒิสภาในแง่นี้ เป็นผู้กำหนดความเป็นไปของกลไกทางการเมือง และกิจการของรัฐมากในระดับหนึ่ง ในระดับที่ฝ่ายการเมืองที่เป็นผู้แทนของประชาชนนั้น สามารถที่จะถูกกำหนดทิศทางการทำงานได้โดยองค์กรอิสระ ที่แต่งตั้งโดยวุฒิสภาเหล่านั้น สภาสูงของไทยจึงมีลักษณะในการคานอำนาจกับฝ่ายผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนได้พอสมควร

สรุป

การมีอยู่ของสภาสูง จึงไม่ได้เป็นการตรวจสอบฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนเท่านั้น แต่ยังเป็นกลไกหนึ่งในการรักษาและธำรงไว้ซึ่งความเป็นชาติและอนุรักษ์ไว้ซึ่งความเป็นเหตุผลแห่งรัฐ ให้ไม่เปลี่ยนแปลงไปตามที่ปัจจัยอื่น โดยเฉพาะฝ่ายการเมือง สภาผู้แทน ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ซึ่งเป็นปัจจัยที่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลา ทำให้ความมั่นคงของรัฐนั้น อยู่ในสภาวะที่ไม่แน่นอน การมีอยู่ของสภาสูง จึงเป็นการส่งตัวแทนของฝ่ายรัฐ เพื่อมาคานอำนาจและต่อรองกับฝ่ายการเมือง ในสนามทางการเมืองที่มีฐานะเสมอกัน ดังนั้น การจะกล่าวว่า “สภาสูงมีไว้เพื่อจำกัดอำนาจผู้แทนจากประชาชน” นั้น ก็คงจะเป็นคำกล่าวที่ไม่เกินจริงนัก เพราะก็เป็นเรื่องธรรมดาที่รัฐ จะต้องทัดทานการเปลี่ยนแปลงที่ไม่แน่นอนจากปัจจัยอื่น ๆ รวมถึงระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ที่อำนาจรัฐอาจเปลี่ยนมือได้อยู่เสมอ

[1] อำนาจของ 250 ส.ว. ของ คสช. มีมากกว่าแค่พิจารณากฎหมาย | iLaw.or.th