สรุปเวทีสัมมนาสาธารณะ “รัฐธรรมนูญและการออกแบบพรรคการเมือง มุมมองเชิงเปรียบเทียบ”

วันจันทร์ที่ 8 สิงหาคม 2565

เวลา 13.00 – 15.30 น. ผ่านระบบออนไลน์ Zoom Cloud Meeting

สามารถรับชมบันทึกการบรรยายได้ทาง https://www.youtube.com/watch?v=UpPF6ilnYaQ

กล่าวเปิดงานสัมมนา

ศาสตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย

ปาฐกถานำ

Dr. Allen Hicken

ร่วมอภิปรายโต๊ะกลม

ดร.สติธร ธนานิธิโชติ

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ร้อยตำรวจเอก ดร.วิเชียร ตันศิริคงคล

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ไพลิน ภู่จีนาพันธุ์

อาจารย์นพพล ผลอำนวย

และปุรวิชญ์ วัฒนสุข

การออกแบบรัฐธรรมนูญในความเห็นของ ศ.วุฒิสาร ตันไชย เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า

ประเทศไทยเราลองผิดลองถูกหลายต่อหลายครั้งในการออกแบบรัฐธรรมนูญและพรรคการเมือง ซึ่งปรากฎให้เห็นทั้งในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ  ประเทศไทยเราแตกต่างจากกับประเทศอื่นๆทั่วโลกในส่วนที่รัฐธรรมนูญของเรานั้นมีบทบัญญัติเรื่องการเลือกตั้งไว้อย่างละเอียด แม้กระทั่งวิธีการนับคะแนนก็ยังบรรจุในรัฐธรรมนูญ ผลที่ตามมาคือการแก้ไขเรื่องการเลือกตั้งแต่ละครั้งนั้นทำได้ยากย่ิง 

นอกจากนี้ การที่จะกลับไปเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ให้สั้นลง ดังเช่น ประเทศสหรัฐ ญี่ปุ่น หรือเยอรมันนีนั้น อาจจะทำได้ยาก เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญของประเทศไทยในแต่ละครั้งนั้นมีแนวโน้มที่จะยาวขึ้น วันนี้ถือเป็นโอกาสอันดีที่จะพูดคุยกับว่าเราจะออกแบบพรรคการเมืองอย่างไร 

สิ่งสำคัญที่ทำให้การเมืองไทยพัฒนาไปได้นั่นคือการให้พรรคการเมืองนั้นเป็นสถาบันทางการเมืองอย่างแท้จริง ประชาชนเป็นเจ้าของพรรคการเมือง มีความเป็นประชาธิปไตยภายในพรรค  มีอุดมการณ์ทางการเมืองที่จะผลักดันประเด็นต่างๆให้สังคม เป็นที่พึ่งของประชาชนในการรวบรวมความต้องการของพวกเขา รัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญนั้นเป็นเครื่องมือหนึ่งที่จะเป็นเขียนให้เป็นจุดมุ่งหมายให้พรรคการเมืองกลายเป็นสถาบันทางการเมืองที่มั่นคงเกิดขึ้นได้จริง

สิ่งหนึ่งที่ประเทศไทยเรายังไม่ได้ตั้งคำถามคือ เราต้องการพรรคการเมืองแบบหลายพรรคหรือแบบพรรคใหญ่เพียงไม่กี่พรรค หากเราสามารถตอบคำถามและแสดงเจตน์จำนงได้ การออกแบบกฎหมายการออกแบบวิธีการเลือกตั้ง ก็จะสามารถนำเจตน์จำนงเหล่านั้นมาสู่ความเป็นจริงได้ 

พรรคการเมืองไทย ณ ตอนนี้ มีคนกล่าวว่า เกิดง่าย โตยาก และตายง่าย กล่าวคือ การจดทะเบียนก่อตั้งพรรคการเมืองนั้นทำได้ง่าย เพียงไม่กี่คนก็สามารถจัดตั้งพรรคการเมืองได้ แต่เมื่อที่จะดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ทางการเมืองก็จะมีกฎหมายระเบียบต่างๆมาเป็นอุปสรรคเสมอ ท้ายที่สุดพรรคการเมืองสามารถที่จะถูกยุบได้อย่างง่ายดาย เพียงแค่ไม่ยื่นบัญชีก็สามารถที่จะทำให้พรรคการเมืองถูกยุบได้ 

สิ่งเหล่านี้เป็นโจทย์สำคัญที่ทำให้เราต้องนำกลับมาคิดใหม่ว่า หากต้องการให้พรรคการเมืองเป็นตัวแปรต้น เป็นปัจจัยหลักปัจจัยสำคัญในการพัฒนาการเมืองไทย เราจะออกแบบพรรคการเมืองไทยอย่างไร 

ปาฐกถานำในหัวข้อ “Party System Engineering: The lessons and limits of institutional reform” โดย Dr. Allen Hicken, Associate Professor, Department of Political Science, University of Michigan

         Dr. Allen Hicken วางเค้าโครงการการสนทนาด้วย 4 คำถาม อันประกอบไปด้วย 1. ทำไมเราต้องสนใจว่าพรรคการเมืองจะเข้มแข็งหรืออ่อนแอ? 2.พรรคการเมืองที่เข้มแข็งหมายความว่าอย่างไร? 3. ประเทศไทยในมุมมองเชิงเปรียบเทียบเป็นอย่างไร? และ 4. เราจะสามารถสร้างพรรคการเมืองที่เข้มแข็งได้อย่างไร? ซึ่งครอบคลุมเนื้อหาในการบรรยายทั้งหมด ดังนี้ 

ทำไมเราต้องสนใจว่าพรรคการเมืองจะเข้มแข็งหรืออ่อนแอ? คำตอบคือการมีระบบการเมืองที่เข้มแข็งนั้น ส่งผลทั้งในด้านการเมือง เศรษฐกิจ และนโยบายอย่างมีนัยยะสำคัญ กล่าวคือ การมีพรรคการเมืองที่เข้มแข็งนั้นส่งผลให้ประชาธิปไตยมีความยั่งยืน เนื่องจากพรรคการเมืองที่เข้มแข็งยาวนานจะเป็นจุดหมายให้ประชาชนได้แสดงเจตจำนงทางการเมืองของตนเองผ่านพรรคการเมือง อันจะส่งผลให้ประชาชนยอมรับหลักการประชาธิปไตยไปโดยปริยาย นอกจากนี้การมีพรรคการเมืองที่เข้มแข็งส่งผลให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจ อันเนื่องมาจากพรรคการเมืองมีนโยบายที่ชัดเจน ทำให้การคาดการณ์ทางเศรษฐกิจว่าภาครัฐจะส่งเสริมอุตสาหกรรมใดสามารถทำได้ง่าย รวมไปถึงการมีสวัสดิการที่ทั่วถึงทุกกลุ่มในสังคม อันเนื่องมาจากพรรคการเมืองจะเติบโตและเข้มแข็งได้ ล้วนต้องผลักดันนโยบายสวัสดิการให้ครอบคลุงทุกชนชั้นในสังคม เพื่อให้ได้คะแนนเสียงจากทุกกลุ่ม  และการมีพรรคการเมืองที่เข้มแข็งนั้นสามารถวางรากฐานนโยบายระยะยาวได้ อันเนื่องมาจากพรรคการเมืองที่มีอายุยาวนานสามารถวางนโยบาย วางยุทธศาสตร์ประเทศในระยะยาวได้ โดยไม่จำเป็นจะต้องหวังเพียงการเลือกตั้งในครั้งหน้า เช่น นโยบายการศึกษา เป็นต้น 

            พรรคการเมืองที่เข้มแข็งหมายความว่าอย่างไร? องค์ประกอบที่มองว่าพรรคการเมืองใดเข้มแข็งหรือไม่นั้น ประการแรกคือพรรคการเมืองนั้นเป็นเสียงส่วนใหญ่ไม่กี่พรรคที่สามารถควบคุมรัฐบาลได้ เช่น พรรค LDP ในญี่ปุ่น พรรค PAP ในสิงคโปร์ เป็นต้น ประการที่สองคือ การมีความต่อเนื่องและบทลงโทษที่รุนแรง กล่าวคือพรรคการเมืองนั้นเป็นที่รวมของผู้ทีึ่มีอุดมการณ์เดียวกัน ต้องการผลักดันนโยบายลักษณะเดียวกัน มีเป้าหมายเดียวกัน ดังนั้นพรรคการเมืองจำเป็นที่จะต้องเป็นหนึ่งเดียวกันและผลักดันตามอุดมการณ์ของตนเองได้อย่างต่อเนื่อง ประการที่สามคือ มีนโยบายที่ชัดเจน ฐานเสียงรู้ในนโยบายนั้น สมาชิกพรรคทราบในนโยบายเหล่านั้น พรรคมีการประกาศให้ประชาชนทราบอย่างชัดเจน ประการที่สี่คือ การมีองค์กรที่เข้มแข็ง มีองค์กรที่ถาวร  มีองค์กรที่ยั่งยืน ไม่เพียวช่วงเวลาที่มีการเลือกตั้งเท่านั้น มีแบรนด์เป็นของตนเอง ประการสุดท้ายคือ การมีฐานเสียงที่เข้มแข็ง ซึ่งจงรักภักดีต่อพรรค  

            พรรคการเมืองที่เป็นสถาบัน สามารถมองได้ 2 มิติ นั่นคือ 1.การที่พรรคการเมืองเป็นลักษณะงานประจำ (Routinization) กล่าวคือ มีขอบเขตหน้าที่ซึ่งถาวร ยั่งยืน และเป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระในตัวเอง 2.การที่ผู้บริหารพรรค สมาชิกพรรค ฐานเสียงซึมซับคุณค่าหรือสิ่งที่พรรคยึดมั่น บางครั้งสามารถสละผลประโยชน์ระยะสั้น เพื่อเป้าหมายระยะยาวของพรรคได้  

            ประเทศไทยในมุมมองเชิงเปรียบเทียบเป็นอย่างไร ?  โดยเราใช้ Party Institutionalization Index โดยค่าของดัชนีนั้นเริ่มตั้งแต่ 0 – 1 หากค่าดัชนีประเทศใดเข้าใกล้ 1 มากที่สุดหมายความว่าประเทศนั้น มีพรรคการเมืองที่เป็นสถาบัน เราจะพบว่าประเทศญี่ปุ่นและมาเลเซีย คะแนนจะเฉลี่ยอยู่ที่ 0.75 ตลอดระยะเวลา 50 ปีที่ผ่านมา ในขณะที่ ประเทศฟิลิปปินส์คะแนนจะอยู่ที่ 0.25 คะแนน สิ่งที่น่าสนใจคือประเทศไทยก่อนทศวรรษที่ 1990 คะแนนจะอยู่ที่ 0.25  เมื่อถึงปี 1997 คะแนนกลับเพิ่มขึ้นเป็น 0.6 และลดลงอย่างต่อเนื่อง จนต่ำกว่า 0.5 ในปี 2015 เป็นต้นมา 

            เราจะสามารถสร้างพรรคการเมืองที่เข้มแข็งได้อย่างไร? ก่อนที่จะกล่าวถึงวิธีการที่จะสร้างพรรคการเมืองอาจจะกล่าวถึงปัจจัยที่อยู่นอกการควบคุมของเรา  ซึ่งประกอบไปด้วย 1. ปัจจัยทางด้านประวัติศาสตร์ ประสบการณ์ทางการเมืองของประเทศที่ผ่านมาแล้ว ซึ่งเราไม่่สามารถกลับไปแก้ไขได้ 2. ปัจจัยทางวัฒนธรรม/สังคม และ  3.ปัจจัยของระดับของการพัฒนา 

            เงื่อนไขสำคัญของการที่พรรคการเมืองจะเข้มแข็งประกอบไปด้วย 1.การมีเป้าหมายของพรรคในระยะยาว ซึ่งต้องการระบบที่ผู้นำทางการเมืองสามารถที่จะคิดเกี่ยวกับพรรคในระยะยาว มีแรงจูงใจที่จะผลักดันนโยบายในระยะยาว ระบบที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งพูดถึงอนาคตของพรรคอนาคตของประเทศได้ในระยะยาว ยอมที่จะลสะประโยชน์ส่วนตัว ซึ่งจะต้องใช้ระยะเวลากับเป้าหมายเหล่านี้ 2. การที่พรรคมีความหมายต่อฐานเสียง ซึ่งหากพรรคการเมืองปฏิบัติตามเจตน์จำนงของประชาชน พวกเขาก็ยังคงสนับสนุนพรรคต่อไป และพร้อมที่จะลงโทษพรรคหากพรรคออกนอกลู่นอกทาง 

            สิ่งที่เราสามารถทำได้เพื่อให้พรรคการเมืองเข้มแข็ง ประกอบด้วย 1.การเลือกใช้ระบบรัฐสภา ซึ่งมีแนวโน้มที่พรรคการเมืองจะเข้มแข็งมากกว่าระบบประธานาธิบดี 2. การเลือกใช้ระบบเลือกตั้ง ซึ่งจะส่งผลต่อผู้สมัครหรือสมาชิกพรรคที่จะเลือกลงมติตามเจตนารมภ์ของตนเองหรือเชื่อฟังพรรคของตน ซึ่งโครงการบัตรเลือกตั้งแบบปิด (ผู้บริหารพรรคสามารถจัดลำดับบัญีรายชื่อผู้ลงสมัครได้) จะทำให้พรรคมีแนวโน้มที่จะควบคุมสมาชิกพรรคได้  นอกจากนี้การแข่งขันภายในพรรคก็สามารถทำให้พรรคเข้มแข็งได้เช่นกัน กล่าวคือ การแข่งขันกันเป็นผู้สมัครจะเป็นแรงจูงใจให้ผู้สมัครแต่ละคนจะพยายามให้ตนเองผูกพันกับพรรคซึ่งตนเองสมัคร

3. พรรคสร้างแรงจูงใจให้พรรคการเมือง เช่น การสร้างแรงจูงใจผ่านเงินสำหรับการหาเสียง (ทั้งที่รัฐสนับสนุนและผ่านการระดมทุนโดยประชาชน)  ซึ่งสามารถสนับสนุนเงินให้กับผู้สมัครได้โดยตรงและผ่านพรรคการเมือง ซึ่งการสนับสนุนผู้สมัครผ่านทางพรรคการเมืองจะทำให้พรรคเข้มแข็งมากกว่า อันเนื่องจากผู้สมัครจะพยายามหาเสียงโดยอิงพรรคการเมืองเป็นหลัก  หรือการสร้างแรงจูงใจผ่านกระบวนการในการอุดหนุน ซึ่งเลือกได้ว่ากระบวนการในการอุดหนุนนั้นควบคุมโดยผู้บริหารพรรคหรือควบคุมโดยตัวผู้สมัครเอง หากผู้นำพรรคควบคุมกระบวนการเหล่านี้ก็มีแนวโน้มว่าพรรคการเมืองจะเข้มแข็งมากกว่าผู้สมัคร  เป็นต้น 

 อย่างไรก็ตาม ควรที่จะมี 3 สิ่งตระหนักไว้ในใจเสนอ เมื่อจะต้องปฏิรูปสถาบันทางการเมืองใดๆก็ตาม 1. ในการสร้างงสถาบันทางการเมืองมักมีต้นทุนตามมาเสมอ  2.การปฏิรูปทางการเมืองจะไม่อยู่ในสูญญากาศ ซึ่งจะต้องมีปฏิสัมพันธ์สิ่งต่างๆเสมอ  3.มีผลที่คาดการไม่ถึงเกิดขึ้นเสมอ 

ดร.สติธร ธนานิธิโชติ ผู้อำนวยการสำนักนวัตกรรมเพื่อประชาธิปไตย สถาบันพระปกเกล้า

            คำถามที่ว่าพรรคการเมืองไทยเข้มแข็งหรือไม่ ขึ้นอยู่กับว่าเรานำพรรคการเมืองไทยไปเปรียบเทียบในมุมมองใด หากใช้มุมมองเปรียบเทียบรายพรรค เราก็จะพบว่าพรรคการเมืองไทยแต่ละพรรคมีความเข้มแข็งที่แตกต่างกัน เช่น บางพรรคสามารถควบคุมสมาชิกพรรคจนสามารถทำให้สภาล่มได้ ขณะที่บางพรรคแค่เพียงเปลี่ยนกติกาเกี่ยวกับพรรคการเมืออาจจะนำไปสู่การยุติพรรคการเมืองในอนาคตได้ เหตุผลที่ทำให้พรรคการเมืองเข้มแข็งต่างกันนั้น ประกอบไปด้วยการที่ต้องมีผู้นำพรรคที่เข้มแข็ง ซึ่งต้องสามารถควบคุมสมาชิกพรรคซึ่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ อย่างไรก็ตาม การที่พรรคการเมืองยึดโยงความเข้มแข็งไว้กับผู้นำพรรรค ก็มักจะทำให้เมื่อผู้นำพรรคล้มหายไป พรรคการเมืองเหล่านั้นมักจะล้มหลายตามไปด้วย ซึ่งส่งผลให้ภาพรวมพรรคการเมืองไทยมีความเข้มแข็งเป็นช่วง ๆ ตามระยะเวลาบริบทที่เปลี่ยนแปลงไป

            หากเราใช้มุมมองเชิงสถาบันในการมองพรรคการเมือง เราก็จะพบว่าพรรคการเมืองไทยแทบทุกพรรคนั้นอ่อนแอ ไม่มีความเป็นสถาบันทางการเมือง ช่วงระยะเวลาการตั้งอยู่ของพรรคสั้น แม้กระทั่งพรรคการเมืองซึ่งหลายคนมองว่ามีความเป็นสถาบันสูง ตัวอย่างเช่น พรรคประชาธิปัตย์ ซึ่งมีอายุที่ยาวนาน ผู้บริหารของพรรคมาจากการคัดเลือกจากสมาชิกในพรรค ไม่มีอิทธิพบภายนอกเข้ามามีบทบาทในพรรค พรรคประชาธิปัตย์เองก็ถูกมองได้ว่ามีความอ่อนแอ ดัชนีชี้วัดอย่างหนึ่งคือการที่หัวหน้าพรรคได้รับคะแนนอภิปรายไม่ไว้วางใจน้อยที่สุด ที่มาของคะแนนนั้นก็มาจากการที่สมาชิกพรรคฝืนมติพรรคนั้นเอง อย่างไรก็ดีการที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฝืนมติพรร คอาจมองได้ว่าเป็นเอกสิทธิ์ของตัวสมาชิกเอง ซึ่งสามารถสวนมติพรรคได้หากฐานเสียงคะแนนของตนเองต้องการให้เป็นเช่นนั้น กระนั้นก็ตาม น่าตั้งคำถามว่าการลงมติที่สวนมติพรรคในแต่ละครั้งของสมาชิกผู้แทนราษฎรไทยนั้นขึ้นอยู่กับฐานเสียงจริงหรือไม่ 

            เหตุผลหนึ่งของการที่พรรคการเมืองไทยในปัจจุบันอ่อนแอคือ ‘ความปรารถนาดี ที่ไม่่สมความปรารถนา’ กล่าวคือ เราต้องการให้พรรคการเมืองไทยมีความเข้มแข็ง จึงได้บัญญัติเรื่องพรรคการเมืองเข้าไว้ในรัฐธรรมนูญ และลงรายละเอียดในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ สิ่งที่ตามมาคือพรรคการเมืองไทยมักจะตายตัว ไม่ยืดหยุ่น ไม่มีความหลากหลาย พรรคการเมืองไทยจึงมีหน้าตาที่คล้ายๆกันหมด เหตุผลเบื้องหลังคือการมีมุมมองที่แคบซึ่งมองเพียงว่าการเป็นสถาบันนั้นเพียงแค่มีองค์กรจัดตั้งก็เพียงพอแล้ว ซึ่งคำว่าสถาบันมันมีความหมายที่กว้างมากกว่านั้น พรรคการเมืองของเราจึงเน้นหนักในเชิงโครงสร้าง เช่น ต้องมีตำแหน่งใดบ้าง ใช้คนจดทะเบียนกี่คน สมาชิกกี่คน คุณสมบัติอย่างไร ต้องจองชื่อพรรคเสียก่อน ฯลฯ ความไม่ยืดหยุ่นเหล่านี้ทำให้ไม่สนองตอบบริบทในแต่ละพรรคการเมืองเอง เช่น กฎหมายกำหนดให้พรรคมีหัวหน้าพรรคได้เพียงหนึ่งคน ขณะที่บางพรรคอาจจะต้องการบริหารพรรคในรูปแบบกรรมการซึ่งตัดสินใจร่วมก็ได้ 

            ความไม่ยืดหยุ่นอีกประการหนึ่งซึ่งพรรคการเมืองจะต้องเผชิญคือ ข้อกฎหมายที่ว่าด้วยการเงินของพรรค เช่น ที่มาของรายได้ ประเภทของรายได้ ฯลฯ แม้ว่ากฎหมายเหล่านี้จะสามารถทำให้สามารถตรวจสอบพรรคการเมืองได้ แต่กระนั้นเมื่อบัญญัติเอาไว้ก็ยากที่จะหลีกเลี่ยงการตีความได้ อันเกิดจากช่วงยุคสมัยที่มันเปลี่ยนแปลงไป เนื่องจากลายลักษณ์อักษรไม่มีการเปลี่ยนแปลง ท้ายที่สุดมันจะนำไปสู่มุมมองในการตีความที่แคบ เช่น กฎหมายบัญญัติให้พรรคการเมืองสามารถขายสินค้าได้ เกิดคำถามตามมาว่าสามารถขายสินค้าออนไลน์ได้หรือไม่ ซึ่งที่ผ่านมามีการตีความว่าไม่สามารถขายได้ ต้องผ่านหน้าร้านเท่านั้น 

            ที่มาของการที่พรรคการเมืองไทยไม่มีความยืดหยุ่น ไม่มีความหลากหลาย อาจจะเกิดขึ้นในช่วงรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 ซึ่งมีองค์กรที่ไม่ใช่ฝ่ายบริหารทำหน้าที่ในการดูแลพรรคการเมือง การมีบทบัญญัติเพื่อเป็นแนวทางการให้พรรคการเมือง การมีงบประมาณสนับสนุนกิจการของพรรคการเมือง เมื่อเป็นเช่นนั้นย่อมทำให้พรรคการเมืองกลายเป็นองค์กรสาธารณะและต้องปฏิบัติตัวตามระเบียบบางอย่าง เพื่อรับผิดชอบต่อภาษีประชาชน อย่างไรก็ตามช่วงระยะเวลาที่ผ่านมาดูเหมือนว่าการปฏิบัติตัวตามระเบียบตามข้อกฎหมาย มันทำให้พรรคการเมืองกลายเป็นหน่วยงานทางราชการแห่งหนึ่ง ซึ่งไม่ได้เหมาะสมกับภารกิจจริงๆของพรรคการเมืองมากนัก พรรคการเมืองที่ควรจะเป็นคือมีความเป็นราชการส่วนหนึ่ง ซึ่งต้องโปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีความเป็นสถาบัน รวมไปถึงมีความเป็นภาคประชาสังคมที่ต้องรับฟังความคิดเห็นแประชาชน ตอบสนองความเปลี่ยนแปลงของโลกได้อย่างทันท่วงที และไม่แสวงผลกำไร ตลอดจนการมีความเป็นภาคธุรกิจที่มีความสร้างสรรค์ในการหารายได้และสามารถบริหารองค์กรให้เกิดผลสัมฤทธิ์ด้วยทรัพยากรที่จำกัด 

อ.นพพล ผลอำนวย คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง

อ.นพพล เริ่มต้นด้วยคำถามที่ว่า อะไรเป็นแรงจูงใจที่ทำให้นักการเมืองไทยต้องการที่จะสร้างพรรคการเมืองหรือสังกัดพรรคการเมืองใด  โดย อ.นพพล เสนอว่า แรงจูงใจสำคัญประการแรกคือความต้องการที่จะเป็นรัฐบาล ซึ่งมักจะตามมาด้วยความสามารถในการควบคุมทรัพยากรสาธารณะได้ สิ่งค้นพบที่น่าสนใจในการเมืองไทยคือ ตระกูลการเมือง มักมีความได้เปรียบและมีแนวโน้มชนะการเลือกตั้ง จากนั้นจึงเป็นรัฐบาล นำทรัพยากรสาธารณะกลับเข้าสู่พื้นที่ตนเอง เพื่อให้ตนมีความได้เปรียบและชนะการเลือกตั้งอีกรอบ 

แรงจูงใจประการที่สองคือ กลไกเชิงสถาบัน เช่น บทบัญญัติเรื่องการพ้นสภาพสมาชิกพรรคในรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 บัญญัติให้ หากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพ้นจากสมาชิกพรรคการเมืองการ สมาชิกภาพของผู้แทนราษฎรจะหมดลงในทันที ขณะที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถเข้าเป็นสมาชิกพรรคอื่นได้ภายใน 30 วัน ด้วยเหตุนี้จึงทำให้ความเป็นพรรคการเมืองเข้มแข็งต่างกัน 

แรงจูงใจประการที่สามคือ การบริหารกลุ่มผลประโยชน์ภายในพรรค เช่น ช่วงพรรคไทยรักไทยเป็นรัฐบาล ภายในพรรคนั้นประกอบด้วยมุ้งทางการเมืองจำนวนมาก เช่น วังน้ำเขียว วังน้ำเย็น วังน้ำยม ฯลฯ สิ่งที่ผู้บริหารพรรคไทยรักไทยทำ ณ ขณะนั้น คือความพยายามที่จะกระจายทรัพยากรสาธารณะโดยตรงไปยังกลุ่มมุ้งต่าง ๆ ผลที่ตามคือเกิดความพึงพอใจระดับหนึ่งภายในมุ้งทางการเมือง ซึ่งพวกเขายังพอมีอำนาจในการต่อรองเรื่องต่างๆกับพรรค ในขณะเดียวกับพรรคเองก็สามารถที่จะควบคุมสมาชิกพรรคในแต่ละกลุ่มมุ้งการเมืองได้ในระดับหนึ่ง เมื่อกลับมามองพรรคพลังประขารัฐ ซึ่งมีสถานะเป็นพรรครัฐบาล กลุ่มมุ้งการเมืองคล้ายคลึงกัน พรรคพลังประชารัฐกลับไม่สามารถที่จะกระจายทรัพยากรไปมุ้งต่างๆได้ ส่งที่เกิดขึ้นคือแต่ละมุ้งการเมืองจึงพยายามที่จะเข้ามาเป็นผู้บริหารพรรคเสียเอง เพื่อดึงทรัพยากรไปยังมุ้งตนเอง 

ดังนั้นคำถามที่ว่าพรรคการเมืองไทยมีความเข้มแข็งหรือไม่นั้น คำตอบอาจจะขึ้นอยู่กับบริบทของแต่ละช่วงเวลาซึ่งทำให้พรรคการเมืองมีความเข้มแข็งแตกต่างกันไป โดยเฉพาะบริบทของแรงจูงใจของนักการเมืองไทยที่มีต่อพรรคการเมือง 

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ร้อยตำรวจเอก ดร.วิเชียร ตันศิริคงคล มหาวิทยาลัยบูรพา

ประเทศไทยเป็นประเทศที่มหัศจรรย์ ซึ่งอาจจะต้องเพิ่มเติมอีกหัวข้อหนึ่งในเนื้อหาที่อาจารย์ Allen ได้อธิบายไป  คำถามที่ว่าพรรคการเมืองไทยอ่อนแอหรือไม่คำตอบคือพรรคการเมืองของไทยอ่อนแออย่างแน่นอน ตั้งแต่ปี พ.ศ.  2489  เรามีพรรคการเมืองที่อยู่มาอย่างยาวนานเพียงพรรคเดียว ซึ่งเป็นตัวชี้วัดได้ว่าพรรคการเมืองไทยอ่อนแอ ส่วนหนึ่งนั่นคิอเหตุผลที่การจัดตั้งพรรคการเมืองไทยค่อนข้างที่จะหลากหลาย เช่น ตั้งโดยความต้องการที่จะเข้าสู่อำนาจ ตั้งโดยความต้องการที่จะเป็นรัฐบาล ตั้งโดยอุดมการณ์ทางการเมือง ตั้งโดยกลุ่มผลประโยชน์ในภูมิภาค ฯลฯ 

อย่างไรก็ตามแม้ว่าเจตนารมณ์ในการจัดตั้งพรรคการเมืองจะหลากหลายเรายังสามารถที่ทำให้พรรคการเมืองเข้มแข็ง สามารถเป็นสถาบันทางการเมืองได้ เช่น กฎหมายพรรคการเมือง การออกแบบของรัฐธรรมนูญ ซึ่งในเนื้อหาที่ผ่านมานั้นเพียงพอที่จะทำให้พรรคการเมืองไทยกลายเป็นสถาบันทางการเมืองได้ ความเป็นจริงที่เกิดขึ้นคือพรรคการเมืองไทยกลับอ่อนแอ เหตุผลสำคัญนั้นคือการขาดความหวงแหนความเป็นเจ้าของโดยประชาชน เนื่องจากรัฐธรรมนูญ  การเลือกตั้ง พรรคการเมืองเป็นระบบนิเวศน์เดียวกัน แต่ระบบนิเวศน์นี้ประชาชนให้ความสำคัญน้อย สังเกตุจากช่วงที่มีการรัฐประหารมักจะมีการใช้วิธีการที่อยู่นอกเหนือรัฐธรรมนูญ ให้อำนาจกับบุคคลซึ่งอยู่นอกพรรคการเมือง และมักจะไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง หากยังทำให้สามสิ่งนี้เข้มแข็งไม่ได้ก็มีแนวโน้มที่พรรคการเมืองยังคงอ่อนแอต่อไป

การที่จะทำให้พรรคการเมืองเข้มแข็งได้นั้น สิ่งที่สำคัญการที่ทำให้รัฐธรรมนูญเอื้อต่อพรรคการเมือง โดยเฉพาะระบบเลือกตั้ง ระบบการก่อตั้งและยุติพรรคการเมือง ระบบเหล่านี้ต้องมีความชัดเจนแน่นอน เนื่องจาก รัฐธรรมนูญต้องทำให้การยุติพรรคการเมืองทำได้ยาก ซึ่งตรงข้ามกับปัจจุบันที่เพียงแค่ยื่นบัญชีผิดพลาดก็สามารถที่จะทำให้พรรคการเมืองถูกยุบได้

ประเทศไทยควรที่จะมีระบบสองพรรคการเมืองใหญ่หรือไม่ คำตอบคือที่ผ่านมาเราเคยใช้บัตรเลือกตั้งทั้งแบบหนึ่งใบและสองใบ ซึ่งทำให้เกิดทั้งพรรคการเมืองหลายพรรคและพรรคการเมืองพรรคใหญ่พรรคเดียว แต่การขึ้นของระบบหลายพรรคและพรรคใหญ่พรรคเดียวนั้นล้วนเกิดจากการออกแบบของผู้มีอำนาจทั้งสิ้น แม้กระทั่งเราได้สภาพวาดล้อมทางการเมืองที่ทำให้เกิดสองพรรคใหญ่ได้แล้ว เรายังกลับมาใช้บัตรใบเดียวจนทำให้เกิดพรรคการเมืองหลายพรรคอีก หากยังคงใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียวเช่นนี้ยากที่จะทำให้เกิดระบบพรรคการเมืองใหญ่สองพรรคได้ สิ่งที่ควรจะเป็นคือเราอาจจะไม่ต้องออกแบบระบบพรรคให้เป็นสองพรรคหรือหลายพรรคก็ได้ เราสามารถปล่อยให้พรรคการเมืองวิวัฒนาการตนเอง ตามความต้องการของประชาชน จะทำให้ประเทศไทยได้ระบบพรรคการเมืองที่เข้มแข็งที่ตรงกับความปรารถนาของประชาชน 

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ไพลิน ภู่จีนาพันธุ์ คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

            เมื่อกล่าวถึงพรรคการเมืองไทยอ่อนแอ อาจจะมองได้ว่าขึ้นอยู่กับมิติใด เช่น การเปลี่ยนแปลงกติกาของพรรคการเมืองไม่ได้ขึ้นอยู่กับครรลองประชาธิปไตย การร่วมกิจกรรมทางการเมืองของพรรคการเมืองและประชาชนหลายต่อหลายครั้งที่ถูกระงับยับยั้งช่วงที่มีการรัฐประหาร ซึ่งมันส่งผลกระทบต่อระบบความคิด ความรู้ทางการเมืองของประชาชน โดยเฉพาะช่วง 5 ปีหลังการรัฐประหาร สิ่งหนึ่งที่ประเทศไทยเราขาดคือวัฒนธรรมที่ประชาชนสามารถจะสนับสนุนพรรคการเมืองได้ การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนโดยใช้ช่วงระยะเวลาที่ยาวนานจะทำให้เกิดประวัติศาสตร์ เกิดองค์ความรู้ เกิดประสบการณ์ทางการเมือง สิ่งเหล่านี้จะถูกต่อยอดโดยประชาชนเอง ซึ่งท้ายที่สุดพรรคการเมืองจะเติบโตและเข้มแข็งภายใต้ฐานโดยประชาชน มาจากประชาชนอย่างแท้จริง ซึ่งไม่จำเป็นที่จะต้องออกแบบรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับพรรคการเมืองที่ยืดยาว 

ส่วนหนึ่งที่ทำให้พรรคการเมืองเข้มแข็งขึ้นนั่นคือบทบาทชองพรรคการเมืองกับประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งนโยบายของพรรคการเมือง ไม่เพียงเฉพาะช่วงที่มีการเลือกตั้งเท่านั้น แต่พรรคการเมืองจะต้องมีนโยบายระยะยาวที่จะสร้างรากฐานให้กับประชาชน ซึ่งพรรคการเมืองไทยยังขาดอยู่ บทบาทหนึ่งที่พรรคการเมืองไทยขาดคือการให้ความรู้ทางการเมืองกับประชาชน เมื่อประชาชนเข้าใจการเมือง พวกเขาจะสนับสนุนการดำรงอยู่ของพรรคการเมือง ทำให้พรรคการเมืองเข้มแข็งเอง 

สิ่งหนึ่งที่ทำให้พรรคการเมืองไทยอ่อนแอคือ ความจงรักภักดีต่อพรรคการเมืองของผู้สมัคร ในต่างจังหวัดซึ่ง ผศ.ดร.ไพลิน คุ้นชิน หลายต่อหลายครั้งที่ผู้สมัครต้องการที่จะเอาชนะเพียงอย่างเดียวโดยไม่สนใจพรรคการเมืองของตน ภาพที่ควรจะเป็นคือผู้สมัครแม้ว่ากำลังจะแพ้การเลือกตั้งจะต้องนำความนิยมมาสู่พรรค หรือทำให้ประชาชนเข้าใจนโยบายของพรรคให้ได้มากที่สุด 

อีกสิ่งที่พรรคการเมืองไทยยังขาดคือ ความเป็นเข้าของพรรคการเมืองโดยประชาชน หลายต่อหลายครั้งที่การตัดสินใจของพรรคการเมืองถูกกระทำผ่านผู้ที่มีอำนาจไม่กี่คนในพรรคนั้น รวมไปถึงความเสมอภาคของผู้สมัคร จากตระกูลการเมือง จากฐานมวลชน ได้รับการปฏิบัติจากพรรคที่แตกต่างกัน ซึ่งมันทำให้ความผูกพันกับพรรคของประชาชนขาดหายไปในระยะยาว

นอกจากนี้สิ่งที่พรรคการเมืองไทยขาดหายไปคืออุดมการณ์ทางการเมือง ที่ไม่ใช่เพียงภาพลักษณ์ แต่เป็นอุดมการณ์ทางการเมืองที่ต้องการให้ประเทศไทยไปในทิศทางต่างๆ ซึ่งหากมีอุดมการณ์ที่ชัดเจน พรรคการเมืองไทยจะสามารถตอบได้ว่า ฐานเสียงของตนเองคือใคร นโยบายใดที่ตนเองจะสนับสนุน สิ่งใดที่ตนเองต้องการขับเคลื่อน 

ความมหัศจรรย์ของพรรคการเมืองไทยคือมีความยืดหยุ่นอย่างมาก สามารถปรับตัวได้กับสถานการณ์ต่างๆของการเมืองไทยที่เปลี่ยนแปลงไปได้ แม้ว่าจะมีการยุบเลิกพรรคหลายต่อหลายครั้ง ผู้สมัครหลายต่อหลายคนยังสามารถลงรับเลือกตั้งได้  อย่างไรก็ตามเรียกว่าพรรคการเมืองไทยมีเสถียรภาพก็หาได้ไม่ อันเนื่องมากจากเจตจำนง ความต้องการของประชาชนที่มีต่อพรรคการนั้นมิได้ถูกส่งต่อให้กับผู้รับสมัครเหล่านั้นด้วย สิ่งที่ตามมาคือความเข้มแข็งของพรรคการเมืองไทยส่วนใหญ่ประชาชนกลับไม่ได้มีโอกาสมากนัก สิ่งที่ควรจะเป็นคือต้องประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมกับพรรคการเมืองให้ได้่มากที่สุด  โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเลือกตั้งท้องถิ่น จะทำให้พรรคการเมืองของไทยเติบโตได้อย่างเข้มเข็ง ซึ่งอาจจะเริ่มต้นจากการให้มีพรรคการเมืองระดับท้องถิ่น ให้ประชาชนได้ทำกิจกรรมกับพรรคการเมืองในระดับท้องถิ่น เป็นต้น 

ปุรวิชญ์ วัฒนสุข วิทยาลัยการเมืองการปกครอง สถาบันพระปกเกล้า

         การออกแบบสถาบันทางการเมืองของไทย อยู่บนฐานที่ว่าหากต้องการให้การเมืองไทยดี ต้องเขียนกฎหมายให้ดี เช่น ก่อนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 การเมืองไทยมีการใช้เงินจำนวนมาก จึงออกแบบกติการ รูปแบบการเลือกตั้ง ให้มีพรรคขนาดใหญ่และเข้มแข็ง ที่ยากต่อการใช้เงิน การเมืองไทยขาดการตรวจสอบถ่วงดุล จึงสร้างองค์อิสระขึ้นมา คำถามคือบนฐานเหล่านี้เป็นแนวคิดที่ถูกต้องต่อการเมืองไทยหรือไม่ เราควรที่จะหาคำตอบร่วมกันต่อไป 

            ข้อค้นพบอย่างหนึ่งของ อ.ปุณวิชณ์ ในงานวิจัย ซึ่งออกมาเป็นหนังสือที่ชื่อไปไม่ถึงฝั่งฝัน คือ การเลือกตั้งปฐมภูมิ (Primary Vote) โดยการให้ผู้สมัครรับเลือก ต้องผ่านการเลือกตั้งภายในพรรคเสียก่อน พรรคการเมืองจะต้องมีสาขาในต่างจังหวัดจำนวนมาก ต้องมีสมาชิกพรรคจำนวนมาก ต้องประชุมกันจำนวนหลายครั้ง เพื่อให้มั่นใจได้ว่าประชาชนเป็นเจ้าของพรรค ประชาชนเป็นผู้คัดสรรผู้รับสมัครอย่างแท้จริง อย่างไรก็ตามข้อค้นพบในการวิจัยคือ การเลือกตั้งครั้งต้นของไทยนั้นกลับหัวกลับหางต่างจากของต่างประเทศ ของประเทศไทยหากผู้รับสมัครต้องการที่จะลงเลือกตั้ง พวกเขากลับรวบรวมสมาชิกพรรคการเมืองให้ครบตามกฎหมาย เพื่อให้ตนมีสิทธิรับสมัคร ท้ายที่สุดผู้รับสมัครก็จะได้รับการเลือกตั้งครั้งต้นได้โดยปริยาย  ในขณะที่ต่างประเทศสมาชิกพรรคการเมืองกลับแข่งขันกันเพื่อให้นักการเมืองของตนเองได้รับการยอมรับจากสมาชิกส่วนใหญ่ในพรรค เพื่อเป็นตัวแทนในการต่อสู้กับพรรคคู่แข่ง เป็นต้น

            เกี่ยวกับสมาชิกพรรค ข้อค้นพบจากงานวิจัย ซึ่งออกมาเป็นหนังสือที่ชื่อ การศึกษาอนาคต และฉากทัศน์การเมืองไทย ในมุมมองพรรคการเมือง ค้นพบว่า การเป็นสมาชิกพรรคการเมืองจำเป็นที่จะต้องชำระค่าสมาชิกพรรค เจตนารมณ์ของกฎหมายคือต้องการให้ประชาชนรู้สึกเป็นเจ้าของพรรคการเมือง แต่สิ่งที่เกิดขึ้นคือค่าสมาชิกพรรคเหล่านั้น ผู้ที่ชำระคือผู้ที่ลงสมัครรับเลือกตั้งเสียเอง โดยจ่ายเงินให้กับสมาชิก และให้สมาชิกชำระเงินให้แก่พรรคต่อไป รวมไปถึงการกำหนดคุณสมบัติของผู้รับสมัครในต่างประเทศมิได้บัญญัติไว้ในกฎหมาย โดยให้พรรคการเมืองแต่ละพรรคออกแบบเอง ในขณะที่ประเทศไทยกลับบัญญัติเรื่องคุณสมบัติไว้ในรัฐธรรมนูญ  ข้อกฎหมายและระเบียบเหล่านี้เองมันกลับกลายเป็นสิ่งที่ทำให้พรรคการเมืองอ่อนแอเสียเอง และท้ายที่สุดก็ต้องแก้ไขกฎหมายเหล่านี้ 

            เมื่อหันมามองที่ต่างประเทศ ยกตัวอย่างประเทศเยอรมันนี รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้เพียงว่า “พรรคต้องก่อตั้งโดยเจตจำนงของประชาชน และสามารถก่อตั้งได้อย่างเสรี การจัดองค์กรภายในพรรคการเมืองต้องเป็นไปตามหลักประชาธิปไตย พรรคการเมืองจะต้องชี้แจงทรัพย์สิน ที่มา และการใช้เงินทุน” กล่าวโดยสรุปพรรคการเมืองในประเทศเยอรมันนีวางอยู่บนหลัก 3 ประการ นั่นคือ ต้องก่อตั้งโดยเจตจำนงของประชาชน ได้โดยเสรี พรรคจะต้องบริหารและวางองค์กรแบบประชาธิปไตย และต้องโปร่งใสในการใช้เงินทุนของพรรค 

            แม้ว่าประเทศเยอรมันนีจะเป็นต้นแบบของการยุบพรรคการเมือง แต่ประเทศเยอรมันนีนั้นมีการยุบพรรคการเมืองเพียงแค่ 3 ครั้ง ตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา มองกลับมาที่ประเทศไทยกลับมีการยุบพรรคการเมืองจำนวนมาก ซึ่งยากที่จะให้พรรคการเมืองไทยเข้มแข็งอย่างเช่น เยอรมันนีได้ 

            นอกจากนี้ พรรคการเมืองในประเทศเยอรมันมีแหล่งรายได้ส่วนใหญ่นั้นมาจากการระดมทุนโดยประชาชน (สูงถึงร้อบละ 33) จากการสนับสนุนโดยรัฐ และรายได้อื่น ๆ เช่นการจัดกิจกรรม สิ่งที่น่าสนใจคือการสนับสนุนโดยรัฐนั้น กฎหมายกล่าวว่าพรรคจะได้รับเงินสนับสนุนในทุกๆคะแนนเสียงที่พรรคการเมืองได้รับ สิ่งที่เกิดขึ้นคือพรรคการเมืองในประเทศเยอรมันต่างมีความพยายามที่จะแข่งขันกันลงสมัครรับเลือกตั้งและแข่งขันกันทำกิจกรรมทางการเมือง  

            ข้อเสนอในเวทีวันนี้คือ การเขียนกฎหมายเกี่ยวกับพรรคการเมืองและการเลือกตั้งนั้น ไม่จำเป็นจะต้องเขียนให้ยืดยาวและละเอียด เพียงกำหนดหลักการคร่าว ๆ ให้แต่พรรคการเมืองออกแบบกติกาด้วยตนเอง ซึ่งพรรคการเมืองไทยอาจจะคิดวิธีการที่สร้างสรรค์มากกว่าผู้ซึ่งร่างกฎหมายก็เป็นไปได้ 

สรุป

            การบรรยายในโอกาสครบรอบ 24 ปี สถาบันพระปกเกล้าในครั้งนี้ ได้มีการเริ่มด้วยการกล่าวปาฐกถาของเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า ซึ่งเป็นเหมือนการเปิดโจทย์กว้าง ๆ สำหรับการเมืองไทย ว่าจะต้องทำอย่างไรเพื่อให้พรรคการเมืองในประเทศไทยมีความเข้มแข็ง เพื่อเป็นสถาบันทางการเมืองหลัก ให้ประชาชนสามารถใช้อำนาจผ่านได้ ตามการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งนอกจากจะเป็นพี่พึ่งให้กับประชาชนได้แล้ว พรรคการเมืองยังสามารถประพฤติตนเป็นตัวแสดงทางการเมืองที่สำคัญเอง ที่จะเป็นตัวแทนของอุดมการณ์ทางเมือง และสามารถผลักดันอุดมการณ์และนโยบายต่าง ๆ ให้เกิดผลทางการปฏิบัติได้

            จากนั้นจึงตามด้วยการบรรยายของผู้เชี่ยวชาญจากต่างประเทศ เพื่อให้ภาพของการออกแบบพรรคการเมืองที่เข้มแข็งในมุมมองทางการศึกษาโดยสากล ทั้งที่มา และเหตุผลของความจำเป็นที่จะต้องมีพรรคการเมืองที่เข้มแข็ง จากนั้นจึงตามด้วยการอภิปรายโต๊ะกลม โดยนักวิชาการชั้นนำในประเทศไทย ซึ่งเป็นการเสนอแนวทาง และแนวปฏิบัติที่ควรจะเป็นของพรรคการเมืองโดยรวม ซึ่งเป็นการศึกษาจากประสบการณ์ในประเทศ และการชี้ให้เห็นถึงแนวปฏิบัติในกรณีของต่างประเทศในบางประเทศ เพื่อเสนอเป็นแนวทางในการปรับใช้ในประเทศไทยได้

            สถาบันพระปกเกล้าร่วมกับสถาบันศึกษาการพัฒนาประชาธิปไตย และมูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ ประจำประเทศไทย จึงเล็งเห็นความสำคัญของพรรคการเมือง อันเป็นสถาบันทางการเมืองที่เป็นที่เชื่อมโยงประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตยกับรัฐซึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตย พรรคการเมืองจึงเป็นเครื่องมือของประชาชน ที่จะต้องทำตามเจตจำนงของประชาชน แต่ขณะเดียวกัน พรรคการเมืองด้วยตัวของพรรคการเมืองเอง ก็จะต้องมีความเข้มแข็งและสามารถปกป้องตัวเองได้ เพื่อจะได้มีชีวิตอยู่ได้อย่างยืนยาว ในโอกาสครบรอบ 24 ปีนี้ จึงได้จัดการสัมมนาในครั้งนี้ขึ้น เพื่อเป็นการถิดบทเรียนในเรื่องพรรคการเมืองที่ผ่านมา และเสนอแนวทางในการปฏิบัติต่อไป

สรุปโดย

นายจิราวุฒิ จิตจักร

สำนักนวัตกรรมเพื่อประชาธิปไตย