บันได 3 ขั้นสู่การเป็นหัวหน้าพรรค: สำรวจเปรียบเทียบจาก “ข้อบังคับพรรคการเมือง” ของพรรคพลังประชารัฐ, ประชาธิปัตย์ และรวมพลังประชาชาติไทย

ศิปภน อรรคศรี
2 กรกฎาคม 2563

---

เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2563 ณ ที่งานประชุมใหญ่สามัญประจำปีของพรรคพลังประชารัฐ ประเด็นสำคัญในการประชุมครั้งนี้อยู่ที่การจับตาจังหวะการก้าวต่อไปของพรรคพลังประชารัฐที่เกิดความเปลี่ยนแปลงของตัวแสดง เนื่องจากการเปลี่ยนตัวหัวหน้าพรรคจากเดิม นายอุตตม สาวนายน เปลี่ยนเป็น พลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ ที่ได้รับการเสนอชื่อชิงตำแหน่งหัวหน้าพรรคเพียงรายชื่อเดียวเท่านั้นในการประชุมใหญ่พรรคครั้งนี้[1] ซึ่งผลลัพธ์จึงไม่ยากนักที่จะคาดเดาได้ว่าตำแหน่งหัวหน้าพรรคคนใหม่นั้น “นอนมา” ตั้งแต่ก่อนถึงวันประชุมเสียด้วยซ้ำ เช่นเดียวกับการที่มีคลิปเปิดตัวพลเอกประวิตรในตำแหน่งหัวหน้าพรรคเตรียมไว้ก่อนแล้ว

ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นนี้นำมาสู่คำถามต่อมาว่า แล้วการขึ้นสู่ตำแหน่งหัวหน้าพรรคนั้น จะมีความยากหรือง่ายเพียงใดหากพิจารณาแต่เพียงในข้อบังคับพรรคเพียงอย่างเดียว แล้วในอีกทางหนึ่งพรรคการเมืองอื่นๆนอกจากพรรคพลังประชารัฐจะมีการกำหนดขั้นตอนหรือคุณสมบัติในการเข้าสู่ตำแหน่งหัวหน้าพรรคแตกต่างกันหรือไม่ เพียงใด โดยจะพิจารณาเปรียบเทียบจากพรรคที่กำลังเตรียมจัดประชุมใหญ่พร้อมกระแสข่าวการตั้งหัวหน้าพรรคคนใหม่ที่มีมาอย่างต่อเนื่องในช่วงเดือนมิถุนายนและกรกฏาคม ได้แก่ พรรครวมพลังประชาชาติไทย (5 กรกฎาคม 2563) และพรรคประชาธิปัตย์ (19 กรกฎาคม 2563) โดยต่อจากนี้จะเป็นการเปรียบเทียบจากใน “ข้อบังคับพรรคพลังประชารัฐ พ.ศ. ๒๕๖๑”, “ข้อบังคับพรรคการเมืองพรรคประชาธิปัตย์ พ.ศ. ๒๕๖๑” และ “ข้อบังคับพรรครวมพลังประชาชาติไทย พ.ศ. ๒๕๖๑” ซึ่งจะเทียบคร่าวๆ ใน 3 ประเด็น ซึ่งจะนำมาสู่คำถามท้ายงานว่า การวางกรอบข้อบังคับพรรคที่เป็นกรณีศึกษานั้นสะท้อนให้เห็นมิติของการเมืองภายในพรรคการเมืองอย่างไรบ้าง

บันไดขั้นแรก การพ้นจากตำแหน่งของกรรมการบริหารพรรคชุดเดิม การที่จะเลือกหัวหน้าพรรคคนใหม่ได้ ต้องมาจากสองกรณี ได้แก่ กรณีแรก การสิ้นสุดลงเฉพาะตัวของความเป็นกรรมการบริหารพรรคการเมือง ซึ่งสอดคล้องกันระหว่างข้อบังคับของพรรคพลังประชารัฐ ข้อที่ 14 และข้อบังคับพรรครวมพลังประชาชาติไทย ข้อที่ 13 ทั้งคู่ระบุเงื่อนไขการสิ้นสุดความเป็นกรรมการบริหารพรรคไว้สี่ข้อดังนี้
1) ตาย
2) ลาออก
3) ขาดสมาชิกภาพ
4) อื่น ๆ ตามที่กฎหมายหรือข้อบังคับพรรคการเมือง

แตกต่างกันเล็กน้อยกับในข้อบังคับพรรคประชาธิปัตย์ ข้อ 36 ที่เพิ่มเติมในเรื่องของ
1) ขาดการประชุมคณะกรรมการบริหารพรรคสามครั้งติดต่อกันโดยไม่มีเหตุอันสมควร
2) ที่ประชุมใหญ่มีมติให้ถอดถอนด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสามในห้าของผู้เข้าร่วมประชุม
3) เมื่อกรรมการบริหารพรรคตามข้อบังคับพรรคข้อ 30 (8), (9) หรือ (10) พ้นจากตำแหน่งที่ดำรงอยู่

นอกจากนั้นในข้อ 17 (8) ของข้อบังคับพรรคประชาธิปัตย์ ยังพบว่ามีกลไกให้สมาชิกพรรคมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนหัวหน้าพรรคหรือกรรมการบริหารพรรคออกจากตำแหน่งได้อีกด้วย[2]

ขณะที่ความเป็นไปได้ประการที่สองที่จะนำไปสู่บันไดขั้นแรก คือ การที่กรรมการบริหารพรรคชุดเดิมพ้นตำแหน่งทั้งชุด ดังเห็นได้จากข่าวว่าการเลือกหัวหน้าคนใหม่ของพรรคพลังประชารัฐจะเริ่มต้นจากกรณีที่สองนี้เป็นบันไดขั้นแรกที่ส่งผลให้กลุ่มของนายอุตตม สาวนายน ต้องพ้นจากตำแหน่งกรรมการบริหารพรรคในที่สุด โดยสองพรรคที่สอดคล้องกันในเงื่อนไขของการพ้นตำแหน่งของกรรมการบริหารพรรค คือ ข้อบังคับของพรรคพลังประชารัฐ ข้อที่ 15 กับ ข้อบังคับพรรครวมพลังประชาชาติไทย ข้อที่ 14 ที่สอดคล้องในสามเรื่อง ได้แก่
1) การครบวาระดำรงตำแหน่ง
2) การสิ้นสุดลงเฉพาะตัวของความเป็นกรรมการบริหารพรรค
3) กรรมการบริหารพรรคการเมืองว่างลงเกินกว่ากึ่งหนึ่งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองทั้งหมด

ทั้งนี้เมื่อกรรมการบริหารพรรคการเมืองพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะ ยกเว้น (2) ให้เลือกตั้งคณะกรรมการบริหารพรรคการเมืองชุดใหม่ภายในระยะเวลาที่กำหนด ในข้อบังคับพรรคพลังประชารัฐจะระบุไว้ที่ 45 วัน น้อยกว่าที่พรรครวมพลังประชาชาติไทย และประชาธิปัตย์ (ข้อ 37 ของข้อบังคับพรรคประชาธิปัตย์) กำหนดไว้ที่ 60 วัน นอกจากนั้น ข้อบังคับพรรคประชาธิปัตย์ ข้อ 37 (4) ยังเพิ่มเติมให้กรรมการบริหารพรรคพ้นทั้งชุดได้หากที่ประชุมใหญ่มีมติด้วยคะแนนเสียงสามในสี่ขององค์ประชุมของที่ประชุมให้พ้นจากตำแหน่งทั้งคณะ

บันไดขั้นที่สองสู่การเป็นหัวหน้าพรรค ต้องผ่านเงื่อนไขคุณสมบัติในการเป็นกรรมการบริหารพรรค อย่างไรก็ตาม ข้อ 12 ของข้อบังคับพรรคพลังประชารัฐ และข้อ 11 ของข้อบังคับพรรครวมพลังประชาชาติไทย ได้กำหนดเงื่อนไขไว้เพียงสามข้อ ได้แก่ “เป็นสมาชิกพรรค และอายุไม่ต่ำกว่า 20 ปี” ขณะที่วาระการเป็นกรรมการบริหารของพลังประชารัฐจะระบุที่ 4 ปี ส่วนรวมพลังประชาชาติไทยจะอยู่ที่ 2 ปีเท่านั้น ความแตกต่างอย่างชัดเจนจึงอยู่ที่ข้อบังคับพรรคประชาธิปัตย์ ข้อ 31 ที่เน้นเงื่อนไขคุณสมบัติด้านประสบการณ์ที่เคยดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือต้องเป็นสมาชิกซึ่งที่ประชุมใหญ่มีมติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 3 ใน 4 ของที่ประชุมใหญ่ เมื่อเปรียบเทียบกันแล้วจึงเห็นภาพความยาก-ง่ายในการเข้าเป็นกรรมการบริหารพรรคอย่างชัดเจนของสองพรรคแรกหากพิจารณาเพียงในข้อบังคับพรรคโดยไม่พิจารณาถึงมิติความสัมพันธ์ทางอำนาจที่สะท้อนอยู่จริงภายในพรรค

เมื่อเข้าสู่ในส่วนของบันไดขั้นที่สามของการขึ้นสู่ตำแหน่งหัวหน้าพรรค จึงว่าด้วยเรื่องของการลงคะแนนในที่ประชุมใหญ่พรรคเพื่อเลือกตั้งหัวหน้าพรรค โดยหากอธิบายอย่างสรุปแล้ว ทั้งข้อบังคับพรรคพลังประชารัฐ ข้อ 11, ข้อบังคับพรรครวมพลังประชาชาติไทย ข้อ 10 และข้อบังคับพรรคประชาธิปัตย์ ข้อ 32 ข้อบังคับดังกล่าวของทั้งสามพรรคมีความสอดคล้องกันในเรื่องของการเสนอชื่อผู้ที่จะเข้ารับตำแหน่งหัวหน้าพรรค ขณะที่จำนวนชื่อผู้รับรองการเสนอชื่อของแต่ละพรรคกำหนดไว้ต่างกันที่ไม่น้อยกว่า 10 คน (พลังประชารัฐ), 50 คน (รวมพลังประชาชาติไทย) และไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของที่ประชุม (ประชาธิปัตย์) 

ข้อสังเกตที่น่าสนใจอีกสองประการ คือ ประการแรก ข้อบังคับพรรคประชาธิปัตย์ยังระบุอีกด้วยว่า ผู้ที่จะเป็นหัวหน้าพรรคต้องมีคุณสมบัติตามข้อ 31 (3) ต้องเป็นหรือเคยเป็นสมาชิกผู้แทนราษฎร หรือสามารถปรับใช้ข้อ 31 (6) สมาชิกที่ประชุมใหญ่มีมติเห็นชอบด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสามในสี่ของสมาชิกที่ประชุมทั้งหมด ทั้งยังระบุในข้อ 32 วรรคสองด้วยว่า ให้คำนึงถึงการหยั่งเสียงเบื้องต้นในการเลือกหัวหน้าพรรคอีกด้วย

ภาพรวมของการสำรวจข้อบังคับพรรคทั้งสาม นอกจากจะเห็นภาพของบันไดสามขั้นสู่การเป็นหัวหน้าพรรคแล้ว ยังสามารถนำมาสู่ข้อสังเกตที่น่าสนใจได้อย่างน้อยในสามประเด็นดังนี้

ประเด็นแรก ความยืดหยุ่นของการปรับเปลี่ยนโครงสร้างพรรคการเมืองที่ยังไม่ตั้งมั่น เพราะทั้งพรรคพลังประชารัฐและพรรครวมพลังประชาชาติไทยต่างเป็นพรรคที่กำเนิดขึ้นใหม่ในปี 2561 เพื่อเข้าสู่สนามเลือกตั้งในวันที่ 24 มีนาคม 2562 พรรคที่ตั้งขึ้นใหม่จึงต้องวางกรอบการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างให้มีความยืดหยุ่นรองรับการหมุนเวียนผู้ที่จะมาเป็นคณะกรรมการบริหารพรรค ทั้งเงื่อนไขด้านคุณสมบัติของผู้ที่จะมาเป็นหัวหน้าพรรคหรือกรรมการบริหารพรรค และเงื่อนไขของการเสนอชื่อผู้เหมาะสมกับตำแหน่งหัวหน้าพรรคหรือกรรมการบริหาร ทั้งนี้ เมื่อกลับมาพิจารณาข้อบังคับพรรคประชาธิปัตย์ จึงมองได้ว่าการตั้งเงื่อนไขที่ยากกว่าสองพรรคแรกจึงมีความเหมาะสมแล้ว เนื่องจากพรรคประชาธิปัตย์มีความเป็นสถาบันการเมืองที่ตั้งมั่นเพียงพอต่างกับสองพรรคแรกที่พรรคเริ่มดำเนินการในเวลาเพียงไม่กี่ปี

ประเด็นที่สอง ความเป็นการเมืองของการสลับปรับเปลี่ยนโครงสร้างกรรมการบริหารพรรค เนื่องจากการพิจารณาเพียงข้อบังคับพรรคนั้น อาจไม่เพียงพอต่อการอธิบายได้ถึงเหตุผลของการกำหนดข้อบังคับพรรคให้เอื้ออำนวยต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างกรรมการบริหารพรรคได้อย่างสะดวก พลวัตทางการเมืองของการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างกรรมการบริหารพรรคของทั้งสามพรรคอย่างกระทันหันในช่วงปลายเดือนมิถุนายนและต้นกรกฎาคม 2563 จึงสะท้อนให้เห็นมิติความสัมพันธ์เชิงอำนาจภายในพรรคการเมืองจากการที่สมาชิกพรรคพลังประชารัฐท่ามกลางการแบ่งขั้วอำนาจภายในพรรคการเมือง จนในที่สุดจบลงที่แต่ละกลุ่มยอมรับอย่างเป็นเอกฉันท์ในการเชิญพลเอกประวิตรมาเป็นหัวหน้าพรรค โดยสามารถพิจารณาความสัมพันธ์เชิงอำนาจได้จากคีย์เวิร์ดที่ปรากฎในคลิปคำแถลงในฐานะผู้ได้รับเลือกเป็นหัวหน้าพรรคของพลเอกประวิตร[3] อาทิ “พรรคเข้มแข็ง” หรือ “สามัคคีกันตลอดไป” เป็นต้น สอดคล้องกับการเปลี่ยนโลโก้พรรคให้ตัวอักษรชื่อพรรคอยู่ในวงกลม เพื่อสะท้อนถึงความกลมเกลียวไม่แตกแยกออกมานอกวง[4]

เช่นเดียวกันกับพรรครวมพลังประชาชาติไทยที่มีการลาออกของ ม.ร.ว.จัตุมงคล โสณกุล จากตำแหน่งหัวหน้าพรรค ด้วยสาเหตุที่ “ความคิดเห็นไม่สอดคล้องกับคนที่คอนโทรลพรรค”[5] ขณะที่ข้อบังคับพรรคเปิดช่องให้สมาชิกพรรคที่ไม่ได้เป็นส.ส.สามารถได้รับเลือกเป็นหัวหน้าพรรคได้ ความเป็นการเมืองของการเลือกหัวหน้าพรรครวมพลังประชาชาติไทยจึงกล่าวได้ว่าเป็นเรื่องของ “ผู้คอนโทรลพรรค” ต้องการให้เป็นนั่นเอง

ในส่วนของพรรคประชาธิปัตย์นั้นมีทั้งกระแสความไม่พอใจหัวหน้าพรรคและมีกลุ่มที่ไม่พอใจจนตัดสินใจลาออกจากพรรค ความเป็นการเมืองในพรรคประชาธิปัตย์จึงขึ้นอยู่การประชุมใหญ่พรรคในวันที่ 19 กรกฎาคมนี้ เนื่องจากข้อบังคับพรรคมีข้อกำหนดที่ให้ความสำคัญกับคะแนนเสียงเกินครึ่งของที่ประชุมในการรับรองชื่อที่ถูกเสนอและยังต้องคำนึงถึงผลการหยั่งเสียงเบื้องต้นด้วย การเมืองในการประนีประนอมภายในพรรคเพื่อหาทางออกสำหรับการเปลี่ยนตัวหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์จึงเป็นเรื่องที่น่าจับตาเช่นกัน

ประเด็นสุดท้าย ประชาชนอยู่ตรงไหนของการเลือกหัวหน้าพรรค จากกรณีศึกษาสามพรรคข้างต้นจะเห็นได้ว่าประชาชนไม่สามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการเปลี่ยนแปลงกรรมการบริหารพรรคได้โดยตรงเท่าใดนัก เว้นแต่ในกรณีข้อบังคับพรรคประชาธิปัตย์ ข้อ 17 (8) ที่มีการระบุสิทธิของสมาชิกพรรคที่สามารถยื่นถอดถอนหัวหน้าพรรคได้ ทั้งนี้ในประวัติศาสตร์ก็ไม่เคยมีการใช้สิทธินี้มาก่อนแต่อย่างใด รวมถึงไม่มีหลักประกันว่าการยื่นถอดถอนจะได้รับการดำเนินการในทางปฏิบัติ แต่ถึงอย่างไรก็ตาม กระบวนการหยั่งเสียงของพรรคประชาธิปัตย์ก็เป็นหนึ่งในกระบวนการที่ประชาชนผู้เป็นสมาชิกพรรคสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการเลือกหัวหน้าพรรคได้ดังที่เคยทดลองแล้วเมื่อเดือนพฤศจิกายน 2561[6]

ท้ายที่สุดนี้ ก็เป็นเรื่องที่ต้องจับตากันต่อไปว่าการประชุมใหญ่สามัญของพรรครวมพลังประชาชาติไทยจะมีทิศทางเป็นเช่นไรในการเลือกหัวหน้าพรรคคนใหม่ รวมถึงพรรคประชาธิปัตย์จะมีการเปลี่ยนกรรมการบริหารพรรคชุดใหม่หรือไม่ นอกจากนั้นจะมีการเปิดช่องทางให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนเลือกหัวหน้าพรรคดังเช่นในกรณีการเปิดหยั่งเสียงสมาชิกพรรคที่เคยทำมาหรือไม่ ติดตามกันต่อไปได้ในวันที่ 5 กรกฎาคม และ 19 กรกฎาคม 2563 ที่กำลังจะถึงนี้

---

[1] “ตามคาด “พล.อ.ประวิตร” นั่งหัวหน้าพรรคพลังประชารัฐ”. (27 มิถุนายน 2563). Thai PBS News. เข้าถึงเมื่อ 29 มิถุนายน 2563, เว็บไซต์: https://news.thaipbs.or.th/content/294052?read_meta=%7B%22label%22%3A%22articlepage_number2%22%2C%22group%22%3A%22NA%22%7D.

[2] “โควิดไม่ทันหาย “18 กก.บห.พลังประชารัฐ” ตบเท้าลาออก ทั้งคณะพ้นตําแหน่งทันที,” (1 มิถุนายน 2563). ไทยรัฐออนไลน์. เข้าถึงเมื่อวันที่ 29 มิถุนายน 2563, เว็บไซต์: https://www.thairath.co.th/news/politic/1858589.

[3] https://www.facebook.com/2287975534786167/videos/716153135873952/?__so__=channel_tab&__rv__=all_videos_card

[4] “พปชร.เปลี่ยนโลโก้ใหม่รับ “บิ๊กป้อม” หน.พรรค เพื่อความกลมเกลียว”. (27 มิถุนายน 2563). โพสต์ทูเดย์. เข้าถึงเมื่อ 30 มิถุนายน 2563, เว็บไซต์: https://www.posttoday.com/politic/news/627056.

[5] “หม่อมเต่า” เผย ลาออก เดินคนละทางกับคนคอนโทรลพรรค บอก”ตามสบายเลยนะ”. (17 มิถุนายน 2563). ไทยรัฐออนไลน์. เข้าถึงเมื่อ 30 มิถุนายน 2563, เว็บไซต์: https://www.thairath.co.th/news/politic/1870820.

[6] “ไม่พลิกโผ! “มาร์ค” ชนะหยั่งเสียง นั่งหัวหน้าพรรคปชป. ต่อ”. (10 พฤศจิกายน 2561). Work Point Today. เข้าถึงเมื่อ 30 มิถุนายน 2563, เว็บไซต์: https://workpointtoday.com/ชนะหยั่งเสียง-นั่งหัวหน/.