สำรวจประสบการณ์การแก้ไขรัฐธรรมนูญภายใต้ระบอบอำนาจนิยม:
จากประชามติของชิลี สู่การเสนอร่างรัฐธรรมนูญของ ILAW
ตอนที่ 3
การเสนอร่างรัฐธรรมนูญของกลุ่ม ILAW จุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนผ่าน (?) ภายใต้พันธนาการแห่งกฎหมายอำนาจนิยม
นายศิปภน อรรคศรี
เมื่อพิจารณาถึงการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยจากกรณีศึกษาของประเทศชิลีที่ใช้เวลากว่า40 ปี ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมเรื่อยมา และกว่าความตระหนักรู้ของพลเมืองชิลีจะสุกงอมพอที่จะสังเกตเห็นเนื้อแท้ของปัญหาที่ซุกอยู่ใต้รัฐธรรมนูญฉบับเผด็จการอันไม่ได้มีเพียงกลไกทางการเมืองที่เอื้ออำนาจให้กองทัพ แต่ยังกำหนดโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่หล่อเลี้ยงความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจในสังคมชิลีจนกระทั่งถึงคราวปะทุออกมาเป็นขบวนการประท้วงในชิลีในที่สุด แล้วย้อนกลับมายังกรณีกระแสการเรียกร้องแก้ไขรัฐธรรมนูญของไทย ประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจ คือ “ร่างรัฐธรรมนูญที่เสนอโดยกลุ่ม ILAW” ซึ่งมีอย่างน้อยสองส่วนที่ผู้เขียนต้องการชวนสนทนาไปตามลำดับ ได้แก่ ส่วนของเนื้อหาร่างรัฐธรรมนูญที่กลุ่ม ILAW นำเสนอ และส่วนของกลไกปฏิปักษ์เสียงข้างมาก (countermajoritarian) ที่ซ่อนเร้นในรัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. 2560
สำหรับส่วนแรกนั้น จุดเริ่มต้นมาจากโครงการของ ILAW ที่ชื่อ “50,000 ชื่อ ร่วมรื้อ ร่วมสร้าง ร่วมร่างรัฐธรรมนูญ”[1]โครงการดังกล่าวเป็นการระดมรายชื่อของประชาชนไทยทั่วไปในการเข้าชื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญให้รัฐสภาพิจารณาตามมาตรา256 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ที่ให้สิทธิเข้าชื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญได้โดย1) คณะรัฐมนตรี 2) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของสมาชิกทั้งหมด 3) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภารวมกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของทั้งสองสภา หรือ 4) ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน ซึ่งวิธีการเสนอแก้รัฐธรรมนูญของ ILAW นั้นไปเป็นตามข้อ4) นั่นเอง
ทั้งนี้เนื้อหาการแก้ไขรัฐธรรมนูญของ ILAW อยู่บนหลักการ “5 ยกเลิก 5 แก้ไข” ดังนี้ สิ่งที่ยกเลิกทั้ง 5 ประการ ประกอบด้วย
1) ยกเลิกมาตรา 272เพื่อปิดทางการเสนอชื่อนายกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง
2) ยกเลิกมาตรา 65และมาตรา 275 ว่าด้วยการแต่งตั้งและจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ20 ปี
3) ยกเลิกหมวด 16เรื่องการปฏิรูปประเทศ
4) ยกเลิกมาตรา 252ว่าด้วยที่มาของผู้บริหารท้องถิ่นพิเศษที่ไม่จำเป็นต้องมาจากการเลือกตั้ง
5) ยกเลิกมาตรา 279ที่กำหนดให้คณะรักษาความสงบแห่งชาติไม่ต้องรับผิดชอบต่อความผิดต่อรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายใดๆ
ขณะที่ประเด็นที่ ILAW เสนอให้แก้ไขทั้ง 5 ประการ ได้แก่
1) แก้ไขมาตรา 159ให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากรายชื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น
2) แก้ไขมาตรา 269เพื่อให้สมาชิกวุฒิสภาชุดใหม่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด 200 คน
3) แก้ไขพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ที่ว่าด้วยองค์กรอิสระและตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ให้มีการสรรหาคณะกรรมการแต่ละองค์กรให้มีความโปร่งใสและเหมาะสมกับพันธกิจขององค์กรยิ่งขึ้น
4) แก้ไขอำนาจของสมาชิกวุฒิสภาในการพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญ
5) แก้ไขข้อกฎหมายว่าด้วยหลักเกณฑ์คุณสมบัติสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญให้มาจากการเลือกตั้งทั้ง200 คน และมีหน้าที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จใน 360 วัน
ขณะที่เมื่อพิจารณาในส่วนที่สอง ซึ่งว่าด้วยกลไกปฏิปักษ์เสียงข้างมากที่ซ่อนเร้นในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 พบว่ามีกลไกสำคัญที่อยู่ในโครงสร้างสถาบันการเมืองและคอยทำหน้าที่ตัดสินใจทางการเมืองอันเป็นการคานอำนาจกับเสียงข้างมากหรือตัวแทนของประชาชนเสียงข้างมาก โดยหากพิจารณาจากกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญตามมาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 แล้วพบว่ามีอย่างน้อยสองสถาบันการเมืองที่มีอำนาจในการหยุดยั้งกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ ดังต่อไปนี้
ประการแรก คือ สมาชิกวุฒิสภา ซึ่งตามกระบวนการแก้รัฐธรรมนูญตามมาตรา 256 มีอำนาจในการหยุดยั้งกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้สองวิธีการ เนื่องจากญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะต้องพิจารณาโดยรัฐสภาในสามวาระ โดยวิธีการแรก สมาชิกวุฒิสภาจะมีส่วนร่วมในวาระที่หนึ่งเพื่อลงคะแนนเห็นชอบขั้นรับหลักการ ซึ่งต้องการคะแนนเสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของทั้งสองสภา และต้องได้รับเสียงเห็นชอบจากสมาชิกวุฒิสภาไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 หรือ 84เสียง ในทำนองเดียวกับวิธีการที่สอง วาระที่สองและสามของการลงคะแนนญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญจำเป็นต้องได้รับไม่น้อยกว่า375 เสียงของทั้งสองสภา กล่าวคือ สมาชิกวุฒิสภามีอำนาจสำคัญในการให้ความร่วมมือแก้ไขรัฐธรรมนูญ ทว่าเมื่อย้อนกลับไปพิจารณาที่มาของสมาชิกวุฒิสภาซึ่งมาจากการแต่งตั้งโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติแล้ว จึงทำให้สังคมเกิดความกังขาต่อความอิสระในการตัดสินใจของสมาชิกวุฒิสภาต่อการเป็นปฏิปักษ์เสียงของประชาชนที่เข้าชื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญเช่นกัน
ประการที่สอง ก็คือ ศาลรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุที่ว่ามาตรา 256 (9) ได้ระบุเงื่อนไขให้อำนาจทบทวนทางตุลาการโดยศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อตีความประเด็นในร่างรัฐธรรมนูญว่ามีความขัดกันกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยสามารถยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความผ่านวิธีการใดก็ได้ ไม่ว่าจะเป็นการเข้าชื่อโดยสมาชิกวุฒิสภาไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของวุฒิสภา หรือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่า 1 ใน 10สภาผู้แทนราษฎร หรือ สมาชิกทั้งสองสภาเข้าชื่อกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10ของทั้งสองสภา ซึ่งเมื่อมีการยื่นประเด็นการขัดรัฐธรรมนูญให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความแล้ว อย่างน้อยที่สุดจะสังเกตได้ว่าการที่มีผู้ยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความประเด็นการขัดรัฐธรรมนูญของร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญจะส่งผลให้เกิดผลกระทบอย่างน้อยในสามเรื่อง ได้แก่ เรื่องแรกคือ ไม่ว่าผลการตัดสินจะเป็นอย่างไร แต่อย่างน้อยที่สุดจะเกิดเรื่องการหน่วงระยะเวลาให้ญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่สามารถผ่านไปได้อย่างราบรื่นในช่วงเวลาหนึ่ง
ขณะที่เรื่องที่สองคือ หากมีการตัดสินให้มีการทำประชามติก่อนจะเริ่มต้นกระบวนการแก้รัฐธรรมนูญ จะส่งผลให้เกิดการย้อนกระบวนการกลับไปเริ่มใหม่ตั้งแต่ต้นจากการทำประชามติแล้วจึงเข้าสู่การพิจารณาแต่ละวาระของรัฐสภา แต่ทว่าเมื่อพิจารณาจากพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2559มาตรา 61 แล้ว พบว่าตัวบทบัญญัติมาตราดังกล่าวอาจอำนวยให้ผลประชามติเป็นไปตามที่รัฐบาลหรือผู้ที่ควบคุมอำนาจรัฐเป็นผู้ที่โฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนไปใช้สิทธิลงคะแนนประชามติได้เพียงฝ่ายเดียว เนื่องจากหากประชาสังคมหรือกลุ่มการเมืองใดออกมาแสดงความคิดเห็นหรือเชิญชวนให้ไปลงคะแนน อาจส่งผลให้ถูกตัดสินว่าผิดตามมาตรา 61 (2) ว่าด้วยการจูงใจผู้มีสิทธิได้เช่นกัน ผลลัพธ์การลงคะแนนประชามติจึงมีแนวโน้มว่าจะเป็นไปตามที่รัฐบาลปัจจุบันต้องการได้
นอกจากนั้นเรื่องที่สาม หากศาลรัฐธรรมนูญตัดสินให้ร่างรัฐธรรมนูญนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญเสียเอง ก็จะนำมาสู่การที่ต้องเริ่มกระบวนใหม่ตั้งแต่ขั้นตอนการเขียนร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญแล้วระดมรายชื่อใหม่ตั้งแต่ต้น ซึ่งหมายความถึงการเริ่มกระบวนการทั้งหมดใหม่ตั้งแต่ต้น
ท้ายที่สุดแล้ว แนวโน้มการแก้ไขรัฐธรรมนูญจากการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของ ILAW สามารถสรุปได้ว่า เมื่อพิจารณาเฉพาะตัวเนื้อหาของร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของ ILAW โดยเฉพาะอย่างยิ่งพิจารณาตามกรอบแนวคิดเรื่องความเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบัน ที่แม้ว่าจะเป็นการเปลี่ยนผ่านภายใต้กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นสถาบันการเมืองสำคัญตามหลักนิติรัฐ ทว่านำมาสู่คำถามว่า แม้ว่าเมื่อเทียบกับกรณีศึกษาของชิลีแล้ว ประเทศไทยมีกระแสการเรียกร้องของขบวนการทางสังคมที่เรียกร้องประชาธิปไตยและการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาอย่างมีนัยสำคัญตั้งแต่ช่วงต้นปี พ.ศ. 2563แต่อย่างไรก็ตาม การต่อรองเพื่อเปลี่ยนผ่านนั้นจะเป็นไปได้ยากเพียงใดเมื่อเทียบกันกับกรณีศึกษาของชิลีที่มีการเปิดช่องทางต่อรองกับกองทัพเพื่อให้กองทัพยังคงบทบาทผู้พิทักษ์สถานการณ์ความมั่นคง แต่แลกกับการที่กองทัพจะไม่มายุ่งกับการตัดสินใจทางการเมืองและเปิดโอกาสให้ฝ่ายการเมืองได้ตัดสินใจเชิงนโยบายอย่างมีอิสระเช่นเดิม
ขณะที่กรณีของร่างรัฐธรรมนูญของ ILAW นั้นแสดงเจตนารมณ์ในการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อลดทอนอำนาจของกองทัพและโครงสร้างทางการเมืองที่กองทัพจัดสรรไว้อย่างชัดเจน ขณะเดียวกันก็ไม่ได้เสนอทางออกที่คงความเป็นอิสระในการมีส่วนร่วมทางการเมือง (แบบจำกัดขอบเขตไม่ให้ยุ่งเกี่ยวกับรัฐสภา)
นอกจากนั้นแล้วสิ่งที่ยังต้องกังวลตามส่วนที่สอง ซึ่งก็คือ บทบาทของปฏิปักษ์เสียงข้างมากที่ทำหน้าที่ตัดสินใจทางการเมืองอันส่งผลกระทบทางการเมืองอันใหญ่หลวงได้โดยไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับมติที่ประชาชนสะท้อนออกมาในสังคม ด้วยเหตุนี้เมื่อผนวกเอาสองส่วนในข้างต้นเข้าด้วยกันจึงสังเกตได้ถึงแนวโน้มอันยากยิ่งในการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยในไทยด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
ไม่ว่าอย่างไรก็ตาม สุดท้ายแล้วสิ่งที่สังเกตได้อย่างมีนัยสำคัญในปรากฎการณ์การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่สังคมเรียกร้องนี้ไม่ว่าผลลัพธ์จะออกมาเป็นความสำเร็จหรือล้มเหลวก็ตาม แต่สิ่งที่ปรากฏก็คือ ประกายความหวังในสังคมไทยอันสะท้อนให้เห็นความไม่พึงพอใจและต้องการเปลี่ยนแปลงให้ประเทศดียิ่งขึ้น และประกายความหวังดังกล่าวอาจนำไปสู่แรงผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยให้สำเร็จต่อไปในภายภาคหน้าดังเช่นความพยายามของประเทศชิลีที่พยายาม40 กว่าปี จากรัฐธรรมนูญเผด็จการในปี ค.ศ. 1980 จนถึงชัยชนะในการทำประชามติเปลี่ยนรัฐธรรมนูญใหม่ในปี ค.ศ. 2021ที่ใกล้ถึงปลายทางความสำเร็จในการเปลี่ยนผ่านสู่ประเทศที่มีความเป็นเสรีประชาธิปไตยที่เสียงของประชาชนเป็นใหญ่ในแผ่นดินอย่างแท้จริงในที่สุด
[1]“50,000 ชื่อร่วมรื้อร่วมสร้างร่วมร่างรัฐธรรมนูญ”. (21 กรกฎาคม2563). ILAW. สืบค้นจาก: https://ilaw.or.th/50000Con%20.
The Office of Innovation for Democracy 